淺探我國(guó)如何開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)（三）

淺探我國(guó)如何開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)（三）

■ 本報(bào)記者 昝妍

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)方法

評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性、合理性直接決定著評(píng)價(jià)結(jié)果的優(yōu)劣。據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)各地主要運(yùn)用的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的的方法有以下幾種：

第一，成本效益分析法（Cost Benefit Analysis），又稱為投入產(chǎn)出法。該方法將成本費(fèi)用分析法運(yùn)用于政府部門的計(jì)劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。它是最常見(jiàn)的政府采購(gòu)績(jī)效分析和評(píng)價(jià)方法。該方法針對(duì)政府采購(gòu)支出確定的目標(biāo)，比較支出所產(chǎn)生的效益及付出的成本，通過(guò)比較分析，判定最小成本取得最大效益的項(xiàng)目是最優(yōu)項(xiàng)目。如果從微觀角度運(yùn)用該方法，就是判斷政府采購(gòu)項(xiàng)目的邊際社會(huì)效益是否超過(guò)其邊際成本；若從宏觀角度則采用“機(jī)會(huì)成本”法，其中成本包括，人力、物力、財(cái)力以及資源的機(jī)會(huì)成本。此外，還要考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值。從理論上來(lái)說(shuō)，在運(yùn)用成本—效益分析法評(píng)定的過(guò)程中，應(yīng)包括外在成本和外在收益。但是，由于外部性難以用數(shù)量化計(jì)量，因此在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)際運(yùn)用中，成本—效益分析法僅對(duì)行為主體內(nèi)在成本和收益進(jìn)行分析并確定其大小，對(duì)外在的成本和收益則采用估計(jì)的方法，最終粗略估算出整體效益。作為廣泛應(yīng)用的價(jià)值評(píng)價(jià)方法，成本效益評(píng)價(jià)法的方法論已經(jīng)比較成熟。但該方法需要大量的數(shù)據(jù)支持和諸多假設(shè)，其計(jì)算工作量較大，在數(shù)據(jù)來(lái)源、定價(jià)準(zhǔn)確性方面存在一定的弊端，從而使其應(yīng)用受到限制。目前國(guó)際上應(yīng)用成本效益評(píng)價(jià)法的國(guó)家和地區(qū)不多，例如，澳大利亞在決策是否進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)會(huì)使用該方法。

第二，功能分析法（Functional Analyses）。功能分析作為一種分析方法，由英國(guó)人類學(xué)家B·馬林諾夫斯基和A·R·布朗首先加以系統(tǒng)地運(yùn)用。功能分析法首先要明確分析對(duì)象，然后是確定考察現(xiàn)象整體對(duì)社會(huì)的影響和作用，也就是把研究對(duì)象和現(xiàn)象放在社會(huì)之中，考察它對(duì)社會(huì)各方面的影響和作用。公共支出管理的核心是公共資源的分配和有效使用，政府采購(gòu)制度作為公共支出管理的手段，除了發(fā)揮其節(jié)約財(cái)政支出、提高財(cái)政資金使用效益的效率功能外，還在調(diào)控經(jīng)濟(jì)總量、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展和協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展、綠色環(huán)保、促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)等方面發(fā)揮多樣化的社會(huì)功能。政府采購(gòu)領(lǐng)域，該方法是通過(guò)比較政府采購(gòu)所花費(fèi)和所實(shí)現(xiàn)的職能，衡量政府采購(gòu)部門的工作質(zhì)量，從而得出其績(jī)效情況的結(jié)果。衡量工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)不僅包括經(jīng)濟(jì)效益還包括采購(gòu)活動(dòng)產(chǎn)生的政治和社會(huì)職能的效果。

第三，因素分析法（Factor Analysis ）。因素分析是20世紀(jì)初期從心理學(xué)領(lǐng)域發(fā)展而來(lái)的一種多變量統(tǒng)計(jì)方法。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，該方法注重考察政府采購(gòu)活動(dòng)所需要的直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，盡可能地將各種費(fèi)用因素盡量多地列舉出來(lái)，并同時(shí)將可能產(chǎn)生的直接收益和間接收益列舉出來(lái)，進(jìn)行綜合分析。其中，可以用同一單位來(lái)衡量費(fèi)用和效益并進(jìn)行分析比較；不能用同一單位表示出來(lái)的其他因素，則將具有相似性質(zhì)或一定可比性的指標(biāo)并入一組，然后分組進(jìn)行對(duì)比分析；最后再綜合各個(gè)因素，得出政府采購(gòu)的效益。

第四，最低費(fèi)用選擇法（The method of minimum cost choice）。該方法又稱為最低投入法，這種方法主要用于在無(wú)法取得有關(guān)政府采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)期收益時(shí)，分析比較項(xiàng)目的投入、費(fèi)用或成本，最低費(fèi)用的就是最優(yōu)項(xiàng)目。例如對(duì)于國(guó)防支出項(xiàng)目其成本比較容易計(jì)算而其效益則是難以計(jì)算的，因此對(duì)這類項(xiàng)目的預(yù)算決策進(jìn)行分析時(shí)，可以只計(jì)算該支出項(xiàng)目的成本選擇成本最低的作為最優(yōu)支出項(xiàng)目。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，也有一部分的采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)法衡量其產(chǎn)生的預(yù)期效益，尤其是社會(huì)效益和長(zhǎng)期效益，對(duì)這些項(xiàng)目支出可以用最低費(fèi)用選擇法，即只衡量、計(jì)算有形成本，評(píng)價(jià)某項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)在一定條件下是否實(shí)現(xiàn)成本費(fèi)用最低，是否還有其他項(xiàng)目在取得相同或相似成果、效益的前提下成本費(fèi)用更低。

除了以上四種常用的方法外，我國(guó)理論界還有學(xué)者通過(guò)層次分析法(Analytic Hierarchy Process)，對(duì)政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)、政府采購(gòu)供應(yīng)商選擇（政府采購(gòu)程序）方面進(jìn)行績(jī)效，通過(guò)平衡計(jì)分法（Balanced Score Card）對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)決定了評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性以及評(píng)價(jià)目標(biāo)是否能實(shí)現(xiàn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)測(cè)算出來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)。政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按照可計(jì)量性分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)。定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)，第一，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的取值基礎(chǔ)不同，分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)四類；第二，根據(jù)時(shí)效性可分為當(dāng)期標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)；第三，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)形成的方法分為測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)；第四，根據(jù)區(qū)域分為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，是具體政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具。通常來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)的績(jī)效可以分別從宏觀和微觀兩個(gè)層面衡量。

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之宏觀績(jī)效

宏觀績(jī)效是就政府采購(gòu)制度而言，它可分為規(guī)模效率、人員效率、政策效率、管理效率。

規(guī)模效率是指政府采購(gòu)在一定規(guī)模的基礎(chǔ)上所起到的節(jié)約財(cái)政支出的效果。政府采購(gòu)的規(guī)模效率總體來(lái)說(shuō)從兩方面評(píng)價(jià)：第一是全國(guó)政府采購(gòu)占財(cái)政支出和國(guó)民生產(chǎn)總值的占比越大，政府采購(gòu)規(guī)模越能帶動(dòng)財(cái)政管理和經(jīng)濟(jì)效率的提高。如果政府采購(gòu)在政府財(cái)政支出或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例過(guò)小，政府采購(gòu)規(guī)模效率就會(huì)比較低。一般來(lái)說(shuō)，西方國(guó)家政府采購(gòu)占財(cái)政支出的30%，占國(guó)民生產(chǎn)總值的10%。政府采購(gòu)的規(guī)模指標(biāo)是一個(gè)相對(duì)的量，其計(jì)算公式為：政府采購(gòu)規(guī)模效率=當(dāng)年政府采購(gòu)實(shí)際支出金額／當(dāng)年財(cái)政支出總額（或GDP）。

人員效率主要評(píng)價(jià)對(duì)政府采購(gòu)從業(yè)人員的辦事效率。人員效率具體可通過(guò)人員經(jīng)費(fèi)和人均采購(gòu)額等指標(biāo)來(lái)衡量。人員經(jīng)費(fèi)指政府采購(gòu)過(guò)程中所發(fā)生的辦公經(jīng)費(fèi)、工資費(fèi)用、組織采購(gòu)活動(dòng)的費(fèi)用、學(xué)習(xí)考察費(fèi)用、培訓(xùn)費(fèi)用。人員經(jīng)費(fèi)占政府采購(gòu)總金額的比重越低，說(shuō)明人員經(jīng)費(fèi)相對(duì)于采購(gòu)額來(lái)說(shuō)越小，效率越高。反之，人員經(jīng)費(fèi)占政府采購(gòu)總金額的比重越高，說(shuō)明政府采購(gòu)活動(dòng)中效率越低。人員經(jīng)費(fèi)比重=（當(dāng)年的人員經(jīng)費(fèi)總費(fèi)用／當(dāng)年政府采購(gòu)總金額）×100%。人均采購(gòu)額是指政府采購(gòu)人員所分擔(dān)的政府采購(gòu)金額。人均采購(gòu)金額越大，說(shuō)明采購(gòu)效率越高，即用較少的經(jīng)費(fèi)完成較高的人均采購(gòu)額。其計(jì)算公式為：人均采購(gòu)額=當(dāng)年的政府采購(gòu)額／政府采購(gòu)人員數(shù)量。

政策效率主要是對(duì)政府采購(gòu)政策制定是否科學(xué)、是否適用、是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行評(píng)判。政府采購(gòu)政策效率可以通過(guò)政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)來(lái)衡量。通常來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)期，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模的政策，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)期，國(guó)家會(huì)壓縮政府采購(gòu)規(guī)模，為經(jīng)濟(jì)降溫。政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)=（國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量變動(dòng)的百分比／政府采購(gòu)規(guī)模變化的百分比）×100%。政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率越大，表明政府采購(gòu)的政策效率越高；反之效率越低。除了政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)量，政府采購(gòu)還應(yīng)調(diào)整結(jié)構(gòu)進(jìn)而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、促進(jìn)就業(yè)的增長(zhǎng)、社會(huì)總供給和總需求的平衡、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、縮小貧富差距等。但這些內(nèi)容很難用某一指標(biāo)來(lái)衡量。

管理效率主要用于評(píng)價(jià)政府采購(gòu)管理體制及機(jī)制是否高效。政府采購(gòu)管理貫穿于政府采購(gòu)全過(guò)程，這包括：有關(guān)政府采購(gòu)的法律、法規(guī)和政策的執(zhí)行情況；政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況；政府采購(gòu)的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況；政府采購(gòu)合同的履行情況；政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴的管理；其他應(yīng)當(dāng)監(jiān)督檢查的內(nèi)容。政府采購(gòu)管理效率是綜合管理的結(jié)果。由于管理效率無(wú)法直接計(jì)算，因?yàn)橐矝](méi)有合適的指標(biāo)計(jì)算方式。

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之微觀績(jī)效

微觀績(jī)效是就具體的政府采購(gòu)行為而言，它可分為資金效率和行政效率。

資金效率是指政府采購(gòu)對(duì)資金的節(jié)約程度，即政府采購(gòu)的節(jié)支情況，可通過(guò)節(jié)支率指標(biāo)衡量。節(jié)支率越高表明政府采購(gòu)節(jié)支效果越明顯。節(jié)支率可從三個(gè)層面進(jìn)行考核：第一是，單個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目的節(jié)支率；第二是，某指定采購(gòu)類別或指定采購(gòu)某品目的節(jié)支率；第三是，某年度政府采購(gòu)的總節(jié)支率。通常來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)節(jié)支率越高，表明政府采購(gòu)的節(jié)支效果越明顯。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，節(jié)支率只是衡量政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)指標(biāo)。并且政府采購(gòu)節(jié)支率并非會(huì)越高越。在物有所值的制度目標(biāo)下,政府采購(gòu)更強(qiáng)調(diào)的是優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。此外，政府采購(gòu)預(yù)算金額受多方面因素影響，其中最重要的就是政府采購(gòu)預(yù)算的編制。預(yù)算編制越細(xì)致、科學(xué)，政府采購(gòu)預(yù)算金額越與政府采購(gòu)實(shí)際金額接近，節(jié)約的余地越小，節(jié)支率就越低。政府采購(gòu)節(jié)支率=［（政府采購(gòu)預(yù)算金額-政府采購(gòu)實(shí)際支出金額）／政府采購(gòu)預(yù)算金額］×100%。

行政效率是來(lái)衡量政府采購(gòu)能否滿足采購(gòu)單位需求的評(píng)級(jí)指標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)政府采購(gòu)周期衡量集中采購(gòu)全過(guò)程的效率。一般認(rèn)為，政府采購(gòu)周期越短，行政效率越高。（前提是按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》所規(guī)定的期限完成采購(gòu)程序。如，“貨物和服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)方式采購(gòu)的，自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日”。）尤其是，今年以來(lái)多省市采購(gòu)單位和中央預(yù)算單位都提前公開(kāi)政府采購(gòu)意向，可以讓政府采購(gòu)供應(yīng)商有充分的準(zhǔn)備時(shí)間，競(jìng)爭(zhēng)性可完全發(fā)揮。政府采購(gòu)周期=財(cái)政部門需求審核及任務(wù)下達(dá)期+采購(gòu)信息公告期+招標(biāo)文件編制期+中標(biāo)公示期+開(kāi)評(píng)標(biāo)期+中標(biāo)公示期+質(zhì)疑投訴期+合同履行期+付款期。

（未完待續(xù)，下篇于9月15日三版刊登）

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