績(jī)效評(píng)價(jià)是政府采購(gòu)的“體檢單”

【聚焦·政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)】

績(jī)效評(píng)價(jià)是政府采購(gòu)的“體檢單”

■ 張澤明

黨的十九大以來，政府采購(gòu)績(jī)效管理工作開始提速，各地財(cái)政部門相繼出臺(tái)文件對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)予以指導(dǎo)探索，理論界和實(shí)務(wù)界也提供了很多有價(jià)值的觀點(diǎn)。總體來說，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系還處于快速發(fā)展之中，各種觀點(diǎn)、做法也在逐漸試水之中，評(píng)價(jià)體系遠(yuǎn)未到成熟定型之日。筆者以為，在考慮如何開展好這項(xiàng)工作時(shí)，不妨將績(jī)效評(píng)價(jià)看作是政府采購(gòu)的一份“體檢單”，以此類比思考應(yīng)注意的工作方向。

績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)體現(xiàn)問題導(dǎo)向

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)以問題為導(dǎo)向，主要應(yīng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果兼容?！吨泄仓醒?/span>國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，提出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，“積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理?！笨梢钥闯?，政府采購(gòu)績(jī)效管理工作是從屬于預(yù)算績(jī)效管理工作的。財(cái)政部《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）要求：“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)適用本辦法。涉及預(yù)算資金及相關(guān)管理活動(dòng)，如政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目等績(jī)效評(píng)價(jià)可參照本辦法執(zhí)行?！憋@然項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)將政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)包含其中。但筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)兼容，不意味著指標(biāo)構(gòu)建要完全一致，保證一級(jí)指標(biāo)基本兼容即可。甚至由于政府采購(gòu)?fù)暾捻?xiàng)目管理特征，依實(shí)踐發(fā)展，僅保證政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果體系與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系兼容也無不可。第二，政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)是為了解決問題。換而言之，一份體檢報(bào)告，就是要指出病灶與缺陷所在。這也就要求政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定過程中，除了要保證一級(jí)指標(biāo)與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)基本兼容外，主要著力點(diǎn)或者說指標(biāo)考察權(quán)重分配，要包含政府采購(gòu)最令人詬病的地方，比如說價(jià)格高于市場(chǎng)平均價(jià)格、使用者滿意度不高、質(zhì)量達(dá)不到響應(yīng)文件承諾等。

績(jī)效評(píng)價(jià)要求評(píng)價(jià)方應(yīng)保持中立客觀

按照《辦法》，績(jī)效評(píng)價(jià)分為單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)三種方式，各部門應(yīng)當(dāng)按照要求隨同部門決算向本級(jí)財(cái)政部門報(bào)送績(jī)效自評(píng)結(jié)果。

強(qiáng)調(diào)單位自評(píng)和部門評(píng)價(jià)的重要性無可厚非，因?yàn)樗麄兪钦少?gòu)具體操作的主體，只有他們把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論入腦入心，績(jī)效評(píng)價(jià)工作才算真正達(dá)到預(yù)想效果。不過，隨著績(jī)效評(píng)價(jià)體系日益成熟，有必要讓比較客觀的第三方提供績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論。就好比體檢中心的報(bào)告一定會(huì)比自查有權(quán)威性。因此，在考慮由誰(shuí)充當(dāng)績(jī)效評(píng)價(jià)主體這個(gè)問題時(shí)，除了要注意發(fā)揮財(cái)政部門作用的同時(shí)，也不妨兩條腿走路，采用政府采購(gòu)服務(wù)形式，大力吸引科研院校、專業(yè)協(xié)會(huì)、咨詢公司等第三方，開展績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建工作。政府部門可以發(fā)揮專業(yè)長(zhǎng)項(xiàng)，主導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)定性判斷。第三方可以發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，完成指標(biāo)的具體選取、權(quán)重分配、計(jì)量等定量工作。

績(jī)效評(píng)價(jià)要求綜合性強(qiáng)與重點(diǎn)突出兩者兼?zhèn)?/span>

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的綜合性與重點(diǎn)突出，主要有兩層意思。第一層意思，是在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施步驟上，從遠(yuǎn)期看，一定要將所有政府采購(gòu)項(xiàng)目都納入進(jìn)來，這樣才能體現(xiàn)系統(tǒng)評(píng)價(jià)的綜合性與完整性。但是從階段性實(shí)施看，不妨先將重點(diǎn)項(xiàng)目、預(yù)算投入較高的項(xiàng)目和社會(huì)效益較大的項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入。這樣不僅能夠快速將績(jī)效評(píng)價(jià)體系是否有效得到驗(yàn)證，也大大節(jié)省了績(jī)效管理研發(fā)與實(shí)施的精力。

第二層意思，是說績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要兼顧綜合性強(qiáng)與重點(diǎn)突出。目前，有一種傾向是，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)越多越好，越細(xì)越好。比如，指標(biāo)既要包含政府采購(gòu)全過程中所有政府采購(gòu)參與者的評(píng)估，也要囊括經(jīng)濟(jì)性、效率性和政策功能性等多個(gè)方面。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，這種傾向是不可取。原因主要有以下兩點(diǎn)：

第一，易用性是一項(xiàng)制度或一種工具得以充分運(yùn)用的必要條件?？?jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施者是人，人是天然要將所有過于復(fù)雜瑣碎的細(xì)節(jié)忽略掉的。在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)推行的初始階段，過于求全，不但會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的龐大，也會(huì)在具體指標(biāo)使用上引起混亂，不利于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的快速推進(jìn)。

第二，指標(biāo)過多容易抓不住政府采購(gòu)的重點(diǎn)。例如，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估必須包括政府采購(gòu)對(duì)全過程中所有政府采購(gòu)參與者的評(píng)估，具體包括：政府采購(gòu)項(xiàng)目啟動(dòng)（市場(chǎng)調(diào)查）、項(xiàng)目計(jì)劃（部門預(yù)算或政府采購(gòu)預(yù)算）、項(xiàng)目實(shí)施（代理機(jī)構(gòu)組織招投標(biāo)）、項(xiàng)目控制（監(jiān)督管理、履約）、項(xiàng)目收尾（驗(yàn)收、結(jié)果或效果、影響、績(jī)效評(píng)估、項(xiàng)目后評(píng)估）等五大流程”。其實(shí)這些指標(biāo)完全可以進(jìn)行歸納壓縮，比如，對(duì)所有參與者的評(píng)估不如直接對(duì)采購(gòu)人進(jìn)行評(píng)估更有效，因?yàn)榇頇C(jī)構(gòu)的實(shí)施效率往往取決于采購(gòu)人的掌控力，而供應(yīng)商的響應(yīng)效率往往與采購(gòu)人的意向公開與前期市場(chǎng)調(diào)查做得如何密切相關(guān)，抓住了采購(gòu)人一個(gè)指標(biāo)，幾乎就相當(dāng)于抓住了全部。而過程評(píng)估，由于政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)過程有非常嚴(yán)密的程序與時(shí)限要求，而這些要點(diǎn)往往又是實(shí)踐中遵守較好的一些要素，評(píng)價(jià)體系就大可不必在這些指標(biāo)設(shè)置上耗費(fèi)精力，而應(yīng)專注于實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)。如，廢標(biāo)與重新評(píng)審，固然對(duì)資金使用效益和采購(gòu)時(shí)間效率有影響，但只要其在一個(gè)單位整體政府采購(gòu)工作中的比例不過高，就無須評(píng)價(jià)者過于關(guān)注。只要精心選取了對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施影響最大的那20%指標(biāo)，就能夠囊括政府采購(gòu)整體80%的績(jī)效表現(xiàn)，這在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)置之初，尤為重要。

績(jī)效評(píng)價(jià)要快速迭代形成體系

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)參數(shù)應(yīng)與體檢一樣定期及時(shí)迭代。具體來說，應(yīng)該在一個(gè)比較穩(wěn)定的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)框架或模塊下，通過實(shí)踐，對(duì)三級(jí)乃至二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行快速試錯(cuò)、快速更新，以此形成整個(gè)評(píng)價(jià)框架的快速迭代。

當(dāng)前，業(yè)內(nèi)對(duì)“3E”績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置比較熟悉，即從經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）來設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，或者再加上一個(gè)公平性（Equity），形成4E指標(biāo)設(shè)計(jì)。以此為指導(dǎo)，參照《辦法》中“項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架”的模式，按照項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)框架設(shè)置的“決策、過程、產(chǎn)出、效益”四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，設(shè)置“采購(gòu)決策、采購(gòu)實(shí)施、采購(gòu)評(píng)價(jià)、采購(gòu)效益”四個(gè)一級(jí)指標(biāo)。在此政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)框架下，按照政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出、政策效果以及政策持續(xù)等邏輯關(guān)系，對(duì)應(yīng)四個(gè)一級(jí)指標(biāo)每個(gè)階段設(shè)置二級(jí)指標(biāo)，在每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下，按照法律法規(guī)要求，結(jié)合實(shí)踐中經(jīng)常容易出問題的點(diǎn)，設(shè)置三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)不求大而全，只求反映項(xiàng)目普遍特點(diǎn)。然后選取試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)試驗(yàn)，多次快速迭代后形成較為穩(wěn)定的指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重，繼而擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，逐漸求得評(píng)價(jià)體系日漸客觀。上述指標(biāo)體系，應(yīng)該既適用于單個(gè)項(xiàng)目，也適用于部門或單位整體政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)。在具體某個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)分析上，不妨根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，靈活探索運(yùn)用“成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評(píng)判法”等，以便快速形成定性結(jié)論，便于評(píng)價(jià)結(jié)果的及時(shí)公開。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用應(yīng)慎重

《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見>的通知》提出“大力推動(dòng)重大政策和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效自評(píng)以及重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果隨同預(yù)決算報(bào)送同級(jí)人大”的要求。業(yè)內(nèi)也呼吁將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算申請(qǐng)掛鉤。筆者認(rèn)為這符合政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)用與政府采購(gòu)預(yù)算申請(qǐng)的當(dāng)然關(guān)系。但績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)用的前提是需要在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系比較穩(wěn)定贏得權(quán)威后，才能比較順暢到位地得到執(zhí)行。以目前情況來看，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用還應(yīng)慎重。

（作者單位：大連海關(guān)）

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