淺析政府訂單供應(yīng)鏈金融

淺析政府訂單供應(yīng)鏈金融

■ 汪泳

隨著供應(yīng)鏈金融的發(fā)展,其模式和產(chǎn)品形式呈現(xiàn)出不斷豐富化、多樣化、復(fù)雜化的特征。供應(yīng)鏈金融作為回應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求而存生的產(chǎn)物,其核心是金融、本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)成為制約供應(yīng)鏈金融發(fā)展以及供應(yīng)鏈中中小微企業(yè)融資發(fā)展的制約因素。政府訂單供應(yīng)鏈金融的應(yīng)運(yùn)而生恰好是降低供應(yīng)鏈金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性力量。因此筆者認(rèn)為有必要對(duì)政府訂單供應(yīng)鏈金融這一產(chǎn)物淺作分析。

政府訂單供應(yīng)鏈金融的定義

政府訂單是指政府部門使用財(cái)政性資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為，涵蓋了公共資源交易活動(dòng)中的政府采購和建設(shè)工程交易。其參與主體是金融機(jī)構(gòu)、中小企業(yè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和小額貸款機(jī)構(gòu)以及政府機(jī)構(gòu)，其具體模式包括訂單融資和信用擔(dān)保等若干模式。

政府訂單融資，是指參與政府訂單活動(dòng)中標(biāo)（成交）的供應(yīng)商，憑借與政府訂單單位簽訂的采購合同項(xiàng)下的預(yù)期回款作為主要還款來源，向參與政府訂單融資業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，金融機(jī)構(gòu)以各自信貸政策為基礎(chǔ)提供資金支持，政府訂單有關(guān)部門配合金融機(jī)構(gòu)確認(rèn)采購合同的真實(shí)性、有效性，并按采購合同的要求履行付款業(yè)務(wù)的融資模式。通過訂單融資，促進(jìn)企業(yè)特別是中小微企業(yè)獲得更多的融資便利，促進(jìn)企業(yè)更加依法誠信經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)更好地為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

政府訂單信用擔(dān)保，是將信用擔(dān)保作為政策工具引入政府訂單領(lǐng)域，由專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為供應(yīng)商向采購人、代理機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)提供的保證，主要包括投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保等形式。而信用擔(dān)保中的融資擔(dān)保則應(yīng)當(dāng)作為訂單融資中的增信形式。作為一種有效風(fēng)險(xiǎn)分散、信用增級(jí)的市場(chǎng)化運(yùn)作手段，政府訂單信用擔(dān)保有利于降低中小企業(yè)參與政府訂單的成本，增加參與政府訂單的機(jī)會(huì)和擴(kuò)大融資渠道，優(yōu)化中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

政府訂單供應(yīng)鏈金融的必要性

實(shí)體經(jīng)濟(jì)貸款難、貸款貴的問題近年來一直很突出，主要表現(xiàn)在以下方面：一是貸款門檻高。中小企業(yè)特別是小微企業(yè)無抵押就無法獲得貸款。二是貸款到位遲。企業(yè)提供資料多，流程長(zhǎng)，審核程序復(fù)雜。三是貸款金額少。企業(yè)流動(dòng)資金周轉(zhuǎn)困難。四是貸款成本高。融資成本普遍在10%以上。五是創(chuàng)新型企業(yè)和中小微企業(yè)自身因素。初創(chuàng)時(shí)期普遍資金缺乏和貸款擔(dān)保抵押物不足。

政府訂單融資政策充分利用現(xiàn)有采購機(jī)制，以政府采購訂單的預(yù)期回款為主要還款來源進(jìn)行信用貸款，可有效解決政府訂單中標(biāo)企業(yè)融資難融資貴的問題，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

政府訂單供應(yīng)鏈金融的五大特點(diǎn)

第一，政府訂單供應(yīng)鏈金融是參與政府訂單活動(dòng)中標(biāo)（成交）的供應(yīng)商，憑借與政府訂單單位簽訂的采購合同項(xiàng)下的預(yù)期回款作為主要還款來源的融資模式。通過鎖定回款賬號(hào)來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

第二，在供應(yīng)鏈金融的信用評(píng)估中，核心企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)是供應(yīng)鏈信用風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。政府訂單供應(yīng)鏈金融核心企業(yè)就是政府自身，其信用風(fēng)險(xiǎn)不是評(píng)估重點(diǎn)，重點(diǎn)在于合同的履約風(fēng)險(xiǎn)。

第三，供應(yīng)鏈金融核心企業(yè)與其他上下游企業(yè)之間的交易需要核實(shí)，確保業(yè)務(wù)流程的真實(shí)性。政府訂單供應(yīng)鏈金融的交易真實(shí)性的核實(shí)，可以通過政府信息公開途徑，依據(jù)政府訂單法律法規(guī)作保障。

第四，供應(yīng)鏈金融是一種財(cái)務(wù)融資，企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)的抵押物不是固定資產(chǎn)，而是應(yīng)收賬款、預(yù)付款和存貨等流動(dòng)資產(chǎn)。政府訂單供應(yīng)鏈金融是一種訂單融資，訂單產(chǎn)生時(shí)，作為第一還款來源的收入并未形成應(yīng)收賬款。

第五，目前訂單融資和信用擔(dān)保模式存在的痛點(diǎn): 一是參與的擔(dān)保機(jī)構(gòu)審核時(shí)間長(zhǎng)，收費(fèi)高。二是企業(yè)貸款資金不能循環(huán)使用，使用不便。三是供應(yīng)商在生產(chǎn)、采購過程中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)包、產(chǎn)品質(zhì)量等問題而產(chǎn)生履約風(fēng)險(xiǎn)。四是由于政策調(diào)整、履約能力、財(cái)政支付能力等因素而產(chǎn)生的取消采購或財(cái)政不能撥款風(fēng)險(xiǎn)。

政府訂單供應(yīng)鏈金融的六大創(chuàng)新

第一，它是政策功能的創(chuàng)新。政府訂單融資流程完全依托于現(xiàn)有政府訂單流程，政府訂單中標(biāo)供應(yīng)商憑借政府訂單合同項(xiàng)下的預(yù)期回款作為主要還款來源進(jìn)行信用貸款，聚焦政府訂單中小企業(yè)普遍缺乏不動(dòng)產(chǎn)抵押的融資“痛點(diǎn)”，創(chuàng)新性地將政府訂單和供應(yīng)鏈金融相結(jié)合，有效解決金融資金供給側(cè)與社會(huì)投資需求側(cè)不匹配、不協(xié)調(diào)和不平衡的難題。

第二，它是供應(yīng)鏈金融的創(chuàng)新。政府訂單供應(yīng)鏈金融創(chuàng)新開始從新的視角評(píng)估中小型企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)，從專注于對(duì)中小企業(yè)本身信用風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)整個(gè)政府信用以及政府訂單交易的評(píng)估。這樣既真正評(píng)估了業(yè)務(wù)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也使更多的中小型企業(yè)能夠進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍。

第三，它將政策疊加效應(yīng)和綜合配套效益融合。以深圳為例，訂單融資改革依托于市委市政府已發(fā)布的《關(guān)于支持企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力的若干措施》《關(guān)于促進(jìn)科技創(chuàng)新的若干措施》《深圳市中小微企業(yè)動(dòng)產(chǎn)融資貸款動(dòng)產(chǎn)融資補(bǔ)償金操作規(guī)程(試行)》以及《深圳市中小微企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金操作規(guī)程（試行）》等系列文件規(guī)定。市區(qū)兩級(jí)政府關(guān)于中小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、創(chuàng)新企業(yè)貼息補(bǔ)助、信用再擔(dān)保等政策的已有投入資金規(guī)模達(dá)數(shù)十億元以上，通過政府訂單融資改革有效整合相關(guān)既有配套政策，不僅不需要財(cái)政資金額外投入，又可以充分發(fā)揮中小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策、財(cái)政貼息補(bǔ)助、融資擔(dān)保、政銀合作等各項(xiàng)獨(dú)立政策的疊加效應(yīng)和綜合配套效益。

第四，它促進(jìn)誠信體系建設(shè)發(fā)展。訂單融資改革依托《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》，對(duì)通過政府訂單合同造假等方式違規(guī)獲取政府訂單融資或無故不及時(shí)還款的供應(yīng)商，除按融資合同約定承擔(dān)違約責(zé)任外，應(yīng)按“不良行為情形”記入供應(yīng)商誠信檔案；情節(jié)嚴(yán)重的，記入供應(yīng)商誠信檔案“黑名單”。該項(xiàng)措施有效促進(jìn)和補(bǔ)充完善了社會(huì)信用體系的建設(shè)，充分體現(xiàn)了中央提出“推進(jìn)社會(huì)誠信體系建設(shè)，讓失信者寸步難行”的精神。

第五，它體現(xiàn)了政府既不干涉行政管理也不約束市場(chǎng)行為。政府部門嚴(yán)格遵循現(xiàn)有公共資源交易程序和國(guó)庫支付程序，不涉及現(xiàn)有制度、規(guī)定和程序的改變。政府部門不提供擔(dān)保，不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也不對(duì)具體對(duì)象和具體業(yè)務(wù)做出干預(yù)。政府訂單供應(yīng)鏈金融創(chuàng)新不涉及規(guī)范行政管理事務(wù)，也不約束金融機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商的雙向借貸選擇。

第六，它做到了真正意義的普惠金融。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，政府訂單中標(biāo)企業(yè)中，中小企業(yè)占中標(biāo)金額的三分之二以上。三分之二以上的中小企業(yè)普遍無融資授信額度。中小企業(yè)民間融資年利率基本在10%以上。政府訂單供應(yīng)鏈金額可以降低利率水平約一半左右。

政府訂單供應(yīng)鏈金融的模式主要有四種

政府訂單供應(yīng)鏈金融的基礎(chǔ)性產(chǎn)品為直接訂單融資和擔(dān)保（或保險(xiǎn)）訂單融資；關(guān)聯(lián)產(chǎn)品為投標(biāo)保函和履約保函。

第一種，直接訂單融資。它指參與政府訂單活動(dòng)中標(biāo)（成交）的供應(yīng)商，憑借與政府訂單單位簽訂的采購合同項(xiàng)下的預(yù)期回款作為主要還款來源，向參與政府訂單融資業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，金融機(jī)構(gòu)以各自信貸政策為基礎(chǔ)提供資金支持，政府訂單有關(guān)部門配合金融機(jī)構(gòu)確認(rèn)采購合同的真實(shí)性、有效性，并按采購合同的要求履行付款業(yè)務(wù)的融資模式。

第二種，擔(dān)保（或保險(xiǎn)）訂單融資。它指專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為供應(yīng)商向銀行融資提供的保證擔(dān)保。供應(yīng)商可以自愿選擇是否采取融資擔(dān)保的形式為政府訂單項(xiàng)目履約進(jìn)行融資。采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中告知供應(yīng)商可以選擇是否采取融資擔(dān)保的形式為政府訂單項(xiàng)目履約進(jìn)行融資，并附上試點(diǎn)專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式。

第三種，投標(biāo)保函。它指由專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為供應(yīng)商履行支付投標(biāo)保證金的義務(wù)向采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)提供的保證擔(dān)保。供應(yīng)商在投標(biāo)有效期內(nèi)發(fā)生撤回投標(biāo)文件，或中標(biāo)后因自身原因不簽署政府訂單合同等行為而應(yīng)實(shí)際支付保證金的，由專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照擔(dān)保函的約定履行擔(dān)保責(zé)任。

采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確規(guī)定供應(yīng)商可以以投標(biāo)擔(dān)保函的形式交納投標(biāo)保證金，并將政府訂單投標(biāo)擔(dān)保函作為招標(biāo)文件的附件。供應(yīng)商可以自愿選擇是否采取投標(biāo)擔(dān)保函的形式交納投標(biāo)保證金。

第四種，履約保函。它指由專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為供應(yīng)商支付履約保證金的義務(wù)向采購人提供的保證擔(dān)保。供應(yīng)商未按政府訂單合同履行約定義務(wù)而應(yīng)實(shí)際支付保證金的，由專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照擔(dān)保函約定履行擔(dān)保責(zé)任。

采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購文件中明確規(guī)定供應(yīng)商可以以履約擔(dān)保函的形式交納履約保證金，并將政府訂單履約擔(dān)保函作為采購文件的附件。供應(yīng)商可以自愿選擇是否采取履約擔(dān)保函的形式交納履約保證金。

政府訂單供應(yīng)鏈金融主要行業(yè)政策文件

按照文件發(fā)布先后順序，目前有關(guān)政府訂單供應(yīng)鏈金融行業(yè)政策主要為《關(guān)于開展政府采購信用擔(dān)保試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)庫〔2011〕124號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》以及中國(guó)人民銀行、財(cái)政部等七部委《關(guān)于印發(fā)<小微企業(yè)應(yīng)收賬款融資專項(xiàng)行動(dòng)工作方案（2017-2019年）>的通知》（銀發(fā)〔2017〕104號(hào)）。此外，各地方也發(fā)布了有關(guān)政府采購合同支持融資擔(dān)保政策文件。如，《深圳市財(cái)政委員會(huì)關(guān)于開展政府采購訂單融資改革試點(diǎn)工作的通知》（深財(cái)購〔2016〕44號(hào)）。

政府訂單供應(yīng)鏈金融須注意的風(fēng)控

據(jù)筆者了解，中小微企業(yè)貸款難主要原因有以下三點(diǎn)：第一，事前和事后的信息不對(duì)稱，信息不對(duì)稱導(dǎo)致逆向選擇，為了避免逆向選擇，銀行通常不愿意提高借款成本，更傾向于降低供給資金數(shù)量，直接導(dǎo)致即使提高利率銀行也傾向于少貸和不貸，貸款難大于貸款貴。第二，貸款成本高，包括數(shù)據(jù)成本、獲客成本、風(fēng)控成本和管理成本。第三，貸款風(fēng)險(xiǎn)高，這包括還款能力風(fēng)險(xiǎn)、有能力但不還的道德風(fēng)險(xiǎn)、還款控制風(fēng)險(xiǎn)；缺少抵押物，沒錢才會(huì)需求貸款，但沒抵押又不放款，陷入“死循環(huán)”。

供應(yīng)鏈金融的風(fēng)控不同于傳統(tǒng)銀行信貸風(fēng)控，可以有效解決中小微企業(yè)貸款難的問題。但政府訂單供應(yīng)鏈金融屬于政府訂單場(chǎng)景和供應(yīng)鏈金融的交叉領(lǐng)域，其風(fēng)控有其不同的特點(diǎn)和難點(diǎn)：首先是合同的締約。貸款的授信評(píng)估階段依托于政府信息公告。涉及中標(biāo)公告（通知書）、合同公示、合同備案。其次是合同的簽訂。貸款的獲客和簽約階段，金融機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商貸款賬戶有要求的，供應(yīng)商應(yīng)按金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)規(guī)定確認(rèn)政府訂單合同回款賬戶為融資金融機(jī)構(gòu)開立的賬戶，并注明為政府訂單融資賬戶。最后是合同的履約。貸款的貸后管理階段依托于合同的執(zhí)行過程。

（作者單位：深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室）

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