“較大數(shù)額罰款”的判定應當與時俱進

【實務探討】

“較大數(shù)額罰款”的判定應當與時俱進

■ 陳晉緒

“法與時轉(zhuǎn)則治?！薄吨腥A人民共和國政府采購法實施條例〈釋義〉》明確了“較大數(shù)額罰款”借鑒《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）規(guī)定的“行政處罰聽證標準”進行判定。筆者通過解析歷年來真實的案例，發(fā)現(xiàn)了這種借鑒判定標準的做法已經(jīng)跟不上時代變化的步伐，亟待更新。

法律背景

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第十九條規(guī)定：“政府采購法第二十二條第一款第五項所稱重大違法記錄，是指供應商因違法經(jīng)營受到刑事處罰或者責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰?！?/span>

對于“較大數(shù)額罰款”如何判定，《條例》并未作出明確規(guī)定。在隨后職能部門編著的《條例》釋義當中，對于“較大數(shù)額罰款”的判定借鑒了《行政處罰法》的規(guī)定?！缎姓幜P法》第四十二條第一款中規(guī)定：“行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！币簿褪钦f，當事人有要求舉行聽證權(quán)利的行政處罰，即政府采購中供應商的重大違法記錄。而對于何為“較大數(shù)額罰款”，《國務院關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》文件中明確要求，“各地方、各部門都要認真執(zhí)行聽證制度、調(diào)查取證與處罰決定分開制度、罰款決定與罰款收繳分離制度，要根據(jù)行政處罰法的規(guī)定確定聽證的范圍，明確主持聽證的人員，制定聽證規(guī)則”。據(jù)此，各地方、各部門都明確了聽證的范圍，即較大數(shù)額罰款的標準，一般各地也對適用地域標準還是部門標準作出了明確規(guī)定。在判斷是否屬于較大數(shù)額罰款時，要根據(jù)具體行政處罰案件的實際情況確定。

案例判定解析

案例一：

基本案情：A企業(yè)于2015年3月16日受到中國證券監(jiān)督管理委員會廣東監(jiān)管局的行政處罰，處罰事由為，信息披露違法；處罰結(jié)果為，責令整改，給予警告，并處以50萬元罰款。A企業(yè)于2015年5月22日參加某項目政府采購活動并中標，中標后被舉報“在參加政府采購活動前三年內(nèi)存在重大違法記錄中的較大數(shù)額罰款的行政處罰”。

聽證標準：按照部門標準《中國證券監(jiān)督管理委員會行政處罰聽證規(guī)則》第二條的規(guī)定，“中國證監(jiān)會對當事人依法作出下述一項或一項以上行政處罰以前，當事人要求舉行聽證的，應當按照本規(guī)則組織聽證：（六）對法人或者其他組織處以罰款或者沒收違法所得人民幣30萬元以上”。而地方標準《廣東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第五條第二款規(guī)定：“本條前款的較大數(shù)額罰款，是指對公民處以1000元以上罰款，對法人或者其他組織處以5萬元以上罰款?！?/span>

判定結(jié)果如下：財政部門根據(jù)《中國證券監(jiān)督管理委員會行政處罰聽證規(guī)則》第二條第六項的規(guī)定，判定A企業(yè)被處以50萬元罰款屬于“較大數(shù)額罰款”。因此，財政部門認定A企業(yè)在參加政府采購活動前存在重大違法記錄，作出A企業(yè)在本項目中標無效的處理決定。

案例二：

基本案情：B企業(yè)于2017年11月20日受到河北省某市發(fā)展和改革委員會的行政處罰，處罰事由：工程招投標中存在業(yè)績造假；B被處以4.4758萬元罰款。2017年12月7日，經(jīng)B企業(yè)申請信用修復，行政處罰部門將上述處罰信息予以撤網(wǎng)。B企業(yè)于2020年1月9日參加某項目政府采購活動并中標，中標后被舉報“在參加政府采購活動前三年內(nèi)存在重大違法記錄中的較大數(shù)額罰款的行政處罰”。

聽證標準：對于部門標準，未查詢到工程投標主管部門關(guān)于“行政處罰聽證標準”的相關(guān)規(guī)定。而按照地方標準《河北省人民政府關(guān)于行政處罰聽證范圍中較大數(shù)額罰款數(shù)額的通知》的規(guī)定，“對從事非經(jīng)營活動的公民處以500元以上罰款，對從事非經(jīng)營活動的法人或者其他組織處以5000元以上罰款；對從事經(jīng)營活動的公民處以1000元以上罰款，對從事經(jīng)營活動的法人或者其他組織處以10000元以上罰款，在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，應當組織聽證”。

判定結(jié)果：財政部門根據(jù)《河北省人民政府關(guān)于行政處罰聽證范圍中較大數(shù)額罰款數(shù)額的通知》規(guī)定的聽證標準，判定B企業(yè)被處以4.4758萬元罰款屬于“較大數(shù)額罰款”。因此，財政部門認定B企業(yè)在參加政府采購活動前存在重大違法記錄，作出B企業(yè)在本項目中標無效的處理決定。

案例三：

基本案情：C企業(yè)于2018年2月27日受到安徽省某市公共資源交易監(jiān)督管理局的行政處罰，處罰事由為，工程招投標中存在串通投標；C企業(yè)被處以2.7192萬元罰款。2018年8月，經(jīng)C企業(yè)申請信用修復，行政處罰部門將上述處罰信息予以撤網(wǎng)。C企業(yè)于2020年1月9日參加某項目政府采購活動并中標，中標后被投訴“在參加政府采購活動前三年內(nèi)存在重大違法記錄中的較大數(shù)額罰款的行政處罰”。

聽證標準：對于部門標準，筆者未查詢到工程投標主管部門關(guān)于“行政處罰聽證標準”的相關(guān)規(guī)定。而地方標準《安徽省行政處罰聽證程序規(guī)定》第三條第二款規(guī)定：“前款中較大數(shù)額罰款是指對公民處以1000元以上的罰款；對法人或其他組織處以10000元以上的罰款。國家有關(guān)部門對較大數(shù)額罰款已有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

判定結(jié)果：財政部門根據(jù)《安徽省行政處罰聽證程序規(guī)定》第三條關(guān)于“較大數(shù)額罰款是指對公民處以1000元以上的罰款，對法人或其他組織處以10000元以上的罰款”的規(guī)定，判定C企業(yè)被處以2.7192萬元罰款屬于“較大數(shù)額罰款”。因此，財政部門認定C企業(yè)在參加政府采購活動前存在重大違法記錄，作出C企業(yè)在本項目中標無效的處理決定。

案例四：

基本案情：D企業(yè)于2019年8月12日受到福建省某縣自然資源局的行政處罰，處罰事由為，非法占用林地；最后，D企業(yè)被責令六個月內(nèi)恢復原狀，并處以5.874萬元罰款。D企業(yè)于2020年5月18日參加某項目政府采購活動并中標，中標后被舉報“在參加政府采購活動前三年內(nèi)存在重大違法記錄中的較大數(shù)額罰款的行政處罰”。

聽證標準：部門標準《林業(yè)行政處罰聽證規(guī)則》第五條第二款、第三款規(guī)定：“前款所稱較大數(shù)額的罰款，按照省、自治區(qū)、直轄市人大常委會或者省級人民政府的規(guī)定執(zhí)行。國家林業(yè)局依法作出十萬元以上(含十萬元)罰款決定的，應當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利。”但筆者未查詢到福建省大常委會或者福建省人民政府關(guān)于“行政處罰聽證標準”的相關(guān)規(guī)定。

判定結(jié)果：財政部門根據(jù)《林業(yè)行政處罰聽證規(guī)則》（國家林業(yè)局令第4號）第五條第二款、第三款規(guī)定，判定D企業(yè)被處以5.874萬元罰款不屬于“較大數(shù)額罰款”。因此，財政部門認定D企業(yè)在參加政府采購活動前三年內(nèi)不存在重大違法記錄，駁回對D企業(yè)的舉報事項。

存在的問題

通過上述案例，筆者發(fā)現(xiàn)，我國政府采購在較大數(shù)額罰款判定方面還存在以下幾個問題：

問題一：借鑒聽證標準進行判定不合時宜。《行政處罰法》第四十二條第一款中規(guī)定：“行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利。”據(jù)此，各部門、各地方制定的聽證的范圍，即較大數(shù)額罰款的額度。筆者認為這是判定當事人是否具有要求舉行聽證權(quán)利的認定標準，是一種法律救濟權(quán)利的認定標準。而《政府采購法》和《條例》所規(guī)定的重大違法記錄中的“較大數(shù)額罰款”是對當事人所受行政處罰是否構(gòu)成重大違法記錄、是否不具備參加政府采購活動資格的判定標準，是一種法律后果的認定標準。這兩者并不存在正相關(guān)關(guān)系，不能對判定標準進行借鑒。

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和保護行政相對人合法權(quán)利的落實，這兩者可能出現(xiàn)負相關(guān)關(guān)系。目前，關(guān)于“行政處罰聽證標準”的規(guī)定，基本上都是上個世紀90年代末制定的，聽證額度標準都比較低。同時，為保證當事人陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利，新修訂的聽證制度中聽證門檻往往也比較低、即“較大數(shù)額罰款”的額度是比較低的。但是，這種低額度的標準被借鑒作為政府采購中“較大數(shù)額罰款”的判定標準，往往會變成對當事人法律后果更嚴重的認定。因此，筆者認為政府采購中“較大數(shù)額罰款”繼續(xù)借鑒“行政處罰聽證標準”進行判定不合時宜。

問題二：聽證標準陳舊，取證困難。在處理“在參加政府采購活動前三年內(nèi)存在重大違法記錄中的較大數(shù)額罰款的行政處罰”的投訴、舉報案件過程中，多數(shù)部門和地方關(guān)于“行政處罰聽證標準”的規(guī)定基本上都是上個世紀90年代末制定的，有些規(guī)定在政府部門官網(wǎng)上無法查詢到，造成了取證困難。同時，這些規(guī)定年代比較久遠，因無法判斷是否尚在有效期內(nèi)，往往還要向相關(guān)行政部門進行求證，客觀上增加了這些部門的工作量。

問題三：地域標準差異，造成不公平。在本文第二部分“案例判定”中，大家可以發(fā)現(xiàn)我國各省、自治區(qū)、直轄市制定的聽證額度標準差異是比較大的，對法人的聽證額度，廣東省是10萬元、而安徽省和河北省都是1萬元。這就意味著同一行政處罰在不同地域作出，將決定該行政處罰是否被判定為“較大數(shù)額罰款”的處罰，結(jié)果是不一樣的，這就會造成不公平。比如，上文中的B企業(yè)被處以4.4758萬元罰款和C企業(yè)被處以2.7192萬元罰款，如果兩家企業(yè)受到的是廣東省行政部門的行政處罰，那將不會被判定為“較大數(shù)額罰款”的處罰，即在參加政府采購前三年內(nèi)不存在重大違法記錄。

問題四：適用地域標準還是部門標準，存在困惑。根據(jù)《條例》的釋義，一般各地也對適用地域標準還是部門標準作出了明確規(guī)定。但是，筆者發(fā)現(xiàn)，實際上很多地方并未對適用地域標準還是部門標準作出明確規(guī)定，也有些部門規(guī)定下屬地方部門作出的行政處罰適用所在地方的地域標準，這就造成了是適用地域標準還是適用部門標準的困惑。筆者認為，根據(jù)《行政處罰法》的立法精神，行政處罰聽證是賦予行政處罰當事人申辯的權(quán)利。政府采購中較大數(shù)額罰款處罰參照“行政處罰聽證標準”進行認定，也應當遵循有利于行政處罰當事人的原則，在部門標準和地域標準中就較高的數(shù)額標準進行認定。

問題五：信用修復增加取證難度。在本文第二部分“案例判定”中，B企業(yè)和C企業(yè)均申請了信用修復，行政處罰部門將其處罰信息予以撤網(wǎng)。因此，在政府采購資格預審中，采購人和采購代理機構(gòu)在信用中國和中國政府采購網(wǎng)站均未發(fā)現(xiàn)兩家企業(yè)的重大違法記錄。而在投訴舉報處理過程中，財政部門只能通過向行政處罰部門函證，確認行政處罰信息的真實性，這也客觀上增加了行政處罰部門的工作量。在未來的政府采購活動中，這種情況可能會越來越多，因此，政府采購法律法規(guī)應當做好與信用修復制度的銜接工作。

有關(guān)建議

基于上述問題，筆者現(xiàn)提出以下建議：

建立全國統(tǒng)一階梯式“較大數(shù)額罰款”判定標準。為適應新時代中國特色社會主義的經(jīng)濟社會發(fā)展要求，建議取消政府采購中“較大數(shù)額罰款借鑒行政處罰聽證標準進行判定”的規(guī)定。筆者認為，可以借鑒《浙江省人民政府法制辦公室關(guān)于明確實施行政處罰適用聽證程序較大數(shù)額罰款標準的函》（浙府法發(fā)〔2014〕10號）的成功經(jīng)驗，建立全國統(tǒng)一階梯式的政府采購“較大數(shù)額罰款”判定標準。即根據(jù)各行業(yè)行政處罰數(shù)額情況，通過征詢各行政主管部門意見，建立符合行業(yè)特點、輕重適度的判定標準，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況適時作出調(diào)整。

監(jiān)管部門應加強信息公開，完善信用體系建設。政府采購監(jiān)管部門在代理機構(gòu)監(jiān)督檢查等專項檢查和日常監(jiān)督檢查過程中，要重點排查和整治圍標串標、虛假投標、不誠信履約等違法違規(guī)行為，規(guī)范市場主體行為。對于投訴、舉報和監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，要嚴格依法依規(guī)進行查處，并按規(guī)定及時做好行政處罰信息公開，促進政府采購領(lǐng)域信用水平的提升，構(gòu)建“風清氣正”的新時代政府采購市場環(huán)境。

（作者單位：廈門市海滄區(qū)財政審核中心）

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