基于平衡計(jì)分卡的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)研究

【聚焦·政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)】

基于平衡計(jì)分卡的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)研究

■ 劉暢

在全面實(shí)施績(jī)效管理的時(shí)代背景下，政府采購(gòu)作為國(guó)家財(cái)政支出的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)高度重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，以充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能和經(jīng)濟(jì)功能。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇，除了學(xué)界較為認(rèn)可的“3E”評(píng)價(jià)法，還涌現(xiàn)出一些新型績(jī)效評(píng)價(jià)方法，如平衡計(jì)分卡法。平衡計(jì)分卡(Balanced Scorecard，簡(jiǎn)稱(chēng)BSC)是由羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓于1992年提出的一種績(jī)效評(píng)價(jià)工具，從財(cái)務(wù)、客戶(hù)、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度將組織戰(zhàn)略分解為具體的指標(biāo)，從而進(jìn)行全面綜合的績(jī)效評(píng)價(jià)。

平衡計(jì)分卡對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的適用性

平衡計(jì)分卡作為一種先進(jìn)的戰(zhàn)略和績(jī)效管理工具，已在企業(yè)界得到廣泛應(yīng)用。在域外，平衡計(jì)分卡也突破了原有的應(yīng)用范圍，逐漸推廣至政府部門(mén)和非盈利組織。將平衡計(jì)分卡理論引入政府采購(gòu)績(jī)效管理，是契合我國(guó)構(gòu)建新型政府要求的相應(yīng)舉措，對(duì)深化我國(guó)政府改革具有深遠(yuǎn)的影響。

第一，財(cái)務(wù)維度的考察是建設(shè)節(jié)約型政府的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。采購(gòu)主體、資金來(lái)源等方面的特殊性無(wú)法影響政府采購(gòu)行為的本質(zhì)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府采購(gòu)仍需遵循市場(chǎng)的客觀規(guī)律。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有競(jìng)爭(zhēng)性特征，將財(cái)務(wù)維度指標(biāo)置于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的核心地位是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)的要求。目前我國(guó)財(cái)政形勢(shì)嚴(yán)峻，必須加快建設(shè)節(jié)約型政府的步伐。財(cái)務(wù)維度的衡量，能夠督促政府節(jié)約財(cái)政支出，尋求采購(gòu)資金使用效益的最優(yōu)解。

第二，客戶(hù)維度的考察是服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的需要。政府采購(gòu)資金源自財(cái)政性資金，社會(huì)公眾作為政府采購(gòu)利益的相關(guān)方，屬于客戶(hù)范疇。新公共管理理論主張將企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念引入行政管理，要求政府?dāng)P棄“治理與被治理”的政民關(guān)系，轉(zhuǎn)而建立公共服務(wù)提供者與消費(fèi)者之間的良好互動(dòng)。建設(shè)服務(wù)型政府的呼聲日益高漲，我國(guó)政府正致力于轉(zhuǎn)變政府職能，體現(xiàn)執(zhí)政為民的發(fā)展理念。在此背景下，將客戶(hù)層面的指標(biāo)納入政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有助于提升政府對(duì)公眾的回應(yīng)力，重塑職能定位，加快轉(zhuǎn)型步伐。

第三，內(nèi)部運(yùn)營(yíng)維度的考察是構(gòu)建效率型政府的必然要求。有別于其他關(guān)注外部因素的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，平衡計(jì)分卡要求政府審視自身內(nèi)部采購(gòu)流程，通過(guò)自省找出關(guān)鍵問(wèn)題,完善業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)，以此實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)服務(wù)高效、采購(gòu)過(guò)程公開(kāi)透明、采購(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新等具體目標(biāo)。內(nèi)部運(yùn)營(yíng)層面的評(píng)價(jià)結(jié)果是采購(gòu)流程效率的直觀反映，因此在這類(lèi)指標(biāo)的指引下，倒逼政府關(guān)注內(nèi)部流程與決策改進(jìn)，有助于政府采購(gòu)效率的提高。

第四，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度的考察為建立學(xué)習(xí)型政府提供動(dòng)力。平衡計(jì)分卡的一大特點(diǎn)在于將過(guò)程與結(jié)果有機(jī)結(jié)合，對(duì)戰(zhàn)略執(zhí)行的過(guò)程給予了與結(jié)果同樣的重視。具體而言，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度要求政府著眼于未來(lái)發(fā)展，更新人才儲(chǔ)備，強(qiáng)化采購(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)技能，提高自身學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)造能力，以此適應(yīng)社會(huì)變革，應(yīng)對(duì)面臨的新挑戰(zhàn)。因此，作為提升政府采購(gòu)績(jī)效的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度的考察為學(xué)習(xí)型政府的構(gòu)建提供了不竭的動(dòng)力。

平衡計(jì)分卡的“平衡”創(chuàng)新

相較于傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，平衡計(jì)分卡的特點(diǎn)在于其“平衡性”，四個(gè)維度指標(biāo)之間互相聯(lián)系，共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，并在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中不斷尋求一種動(dòng)態(tài)平衡。具體而言，平衡計(jì)分卡的“平衡”之義體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)的平衡。財(cái)務(wù)維度的考量延續(xù)了傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)要素，注重財(cái)政資金的使用效益。然而單一的財(cái)務(wù)指標(biāo)無(wú)法評(píng)價(jià)政府采購(gòu)工作的全貌，雖然非財(cái)務(wù)指標(biāo)遠(yuǎn)不如財(cái)務(wù)指標(biāo)直觀，但其立足于政府采購(gòu)工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也能夠間接影響政府采購(gòu)績(jī)效。平衡計(jì)分卡修正了傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)方法的缺陷，強(qiáng)調(diào)非財(cái)務(wù)指標(biāo)的重要性，將績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍延伸至客戶(hù)、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度。

第二，時(shí)空維度的平衡。在時(shí)間維度上，平衡計(jì)分卡不僅局限于總結(jié)當(dāng)前政府采購(gòu)工作開(kāi)展的現(xiàn)狀，更放眼全局，關(guān)注政府采購(gòu)工作的永續(xù)發(fā)展。除了對(duì)采購(gòu)資金節(jié)約率等滯后指標(biāo)的考察，還突破了時(shí)間限制，將目光轉(zhuǎn)至客戶(hù)滿(mǎn)意度、采購(gòu)流程效率等領(lǐng)先指標(biāo)，評(píng)價(jià)政府采購(gòu)工作開(kāi)展的過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)。在空間維度上，客戶(hù)獨(dú)立于政府之外，對(duì)供應(yīng)商、社會(huì)公眾滿(mǎn)意度的考察形成了政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的外部衡量角度，而內(nèi)部運(yùn)營(yíng)和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度立足于機(jī)構(gòu)內(nèi)部，通過(guò)相應(yīng)指標(biāo)引導(dǎo)提升自身采購(gòu)水平。外部的反饋能夠指出內(nèi)部機(jī)制的不足，反之內(nèi)部的改進(jìn)可以獲得外部的認(rèn)同，二者互相影響，共同促進(jìn)。

第三，戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略執(zhí)行的平衡。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第一條開(kāi)宗明義闡述了立法目的，也指明了政府采購(gòu)的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。為防止長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)與采購(gòu)工作的實(shí)際開(kāi)展?fàn)顩r之間發(fā)生脫節(jié)，基于平衡計(jì)分卡的績(jī)效評(píng)價(jià)體系將總戰(zhàn)略目標(biāo)分解為四個(gè)維度的具體績(jī)效目標(biāo)，并層層細(xì)化為可衡量的指標(biāo)，保證戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)銜接順暢。

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建路徑

第一，建立以平衡計(jì)分卡為理論指導(dǎo)的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在平衡計(jì)分卡理論的指導(dǎo)下，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以總體戰(zhàn)略目標(biāo)為前提，并從四個(gè)維度分解子目標(biāo)，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具體并且具有可實(shí)現(xiàn)性和可衡量性。指標(biāo)的選取圍繞子戰(zhàn)略目標(biāo)展開(kāi)，二者之間應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)緊密的因果關(guān)系。具體而言，綜合全面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)是財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)、內(nèi)部指標(biāo)和外部指標(biāo)、滯后指標(biāo)和領(lǐng)先指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)等結(jié)合的有機(jī)整體。為保證指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性，應(yīng)盡量選擇定量指標(biāo)，以減少定性指標(biāo)主觀判斷帶來(lái)的不準(zhǔn)確性。根據(jù)指標(biāo)的相關(guān)性，選取部分典型指標(biāo)以明晰平衡計(jì)分卡在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中的運(yùn)用路徑，具體如下表所示。

第二，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。作為政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的最后一環(huán)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)作用的根本路徑。建立高效的結(jié)果反饋機(jī)制和有力的問(wèn)責(zé)機(jī)制，及時(shí)反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，追究失職人員責(zé)任，督促政府改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，提高自身采購(gòu)水平。其次，形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，保證資源配置最優(yōu)化。最后，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)是打造陽(yáng)光政府的應(yīng)有之義，讓政府采購(gòu)接受社會(huì)監(jiān)督，防止腐敗滋生，聽(tīng)眾群眾意見(jiàn)，體現(xiàn)人民參與原則。

（作者系天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院19級(jí)研究生）

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