讓行政裁決成為解決政采糾紛的“分流閥”

編者按：

深圳市財(cái)政局日前開出第一份政府采購行政裁決決定書，這標(biāo)志著該市政采行政裁決改革工作揚(yáng)帆起航。同樣作為財(cái)政部政采行政裁決改革試點(diǎn)的上海和內(nèi)蒙古也已開足馬力在改革中健全行政裁決機(jī)制。今后一個(gè)時(shí)期，政府采購行政裁決改革的落腳點(diǎn)將在何處，無論是各級(jí)財(cái)政部門還是供應(yīng)商對此十分關(guān)注。

通過強(qiáng)化內(nèi)控、集中管轄、引入質(zhì)證、開展調(diào)解、借助協(xié)會(huì)的方式

讓行政裁決成為解決政采糾紛的“分流閥”

■ 本報(bào)記者 昝妍

今年，深圳、上海、內(nèi)蒙古被財(cái)政部確定為政府采購行政裁決改革試點(diǎn)。這是面臨大幅增長的政府采購爭議案件，我國政府采購供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)制度不斷完善的有益探索。事實(shí)上，行政裁決機(jī)制改革的目標(biāo)就是要為解決政采糾紛起到“分流閥”作用，瞄準(zhǔn)問題靶向發(fā)力。

政采監(jiān)管部門糾紛解決面臨四大難題

記者通過采訪多省、市政府采購監(jiān)管部門相關(guān)負(fù)責(zé)人了解到，財(cái)政部門目前在政府采購?fù)对V處理中主要面臨以下幾點(diǎn)問題：

第一，政府采購?fù)对V量大，特別是隨著政府采購規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政部門內(nèi)部的人員力量不能適應(yīng)快速增長的投訴舉報(bào)的處理需要。特別是個(gè)別縣級(jí)監(jiān)管部門只有“半個(gè)人”從事監(jiān)管工作，“有錯(cuò)不糾”“有錯(cuò)難糾”的現(xiàn)象較多，增加了社會(huì)對政府采購的負(fù)面評價(jià)。

第二，政府采購項(xiàng)目涉及新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式不斷增多，投訴舉報(bào)問題越來越專業(yè)、越來越復(fù)雜，財(cái)政部門作出決定所需的專業(yè)知識(shí)要求越來越高。

第三，財(cái)政部門調(diào)查取證難度大。采訪中，不少人表示，政府采購?fù)对V處理中會(huì)涉及和其他行政部門的配合，比如對重大違法記錄和中小企業(yè)的認(rèn)定取證，但財(cái)政部門的取證能力和權(quán)限有限，很多證據(jù)無法取得。盡管《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第二十五條規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)由投訴人承擔(dān)舉證責(zé)任的投訴事項(xiàng)，投訴人未提供相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該投訴事項(xiàng)不成立。”但目前政府采購相關(guān)法律法規(guī)卻沒有明確具體哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由各方當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。

第四，對違法違規(guī)行為缺乏統(tǒng)一標(biāo)尺。實(shí)踐中，由于不同財(cái)政部門的監(jiān)管能力存在地域差異、層級(jí)差異或者不同工作人員對法律法規(guī)理解、處罰尺度把握各異，因此存在“同案不同處理”“同錯(cuò)不同罰”“輕錯(cuò)重罰”“重錯(cuò)不罰”等現(xiàn)象。由于缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致本就應(yīng)接不暇處理投訴的財(cái)政部門被訴案件增多，工作量成倍增加。此外，記者還了解到，個(gè)別地方監(jiān)管部門存在過度干預(yù)或不作為的狀況。

鴻毳雖性輕，但積之沉舟。政府采購?fù)对V處理機(jī)制問題已瞄準(zhǔn)了靶心，下一步就是出實(shí)招“闖灘破障”。

五把“利劍”斬糾紛解決之荊棘

為突破目前政采糾紛處理的瓶頸，記者采訪了一些業(yè)內(nèi)人士，他們對行政裁決的改革路徑建言獻(xiàn)策，其中五點(diǎn)建議極具代表性。

利劍一，建立和完善政府采購?fù)对V專業(yè)化的內(nèi)控機(jī)制，應(yīng)對不斷增長的投訴量。東部某市財(cái)政局政府采購處相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，財(cái)政部門需要建立受理與審理相分離、隨機(jī)組成合議庭、崗位互相制約的內(nèi)控機(jī)制，并根據(jù)需要進(jìn)一步增加投訴處理工作人員數(shù)量。據(jù)記者了解，作為政府采購行政裁決試點(diǎn)的深圳市正是將改革的著力點(diǎn)放在了內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。該市財(cái)政部門按照“受理-調(diào)查-審理-決定-送達(dá)”的流程設(shè)計(jì)了政府采購?fù)对V案件辦理流程。此外，還將行政調(diào)解和行政裁決有機(jī)銜接起來，形成了“三隨機(jī)兩公開一橫一縱相互制衡”的內(nèi)控制度。

另外，采訪中不少工作人員都提到通過政府購買法律服務(wù)的方式增加投訴處理專職律師數(shù)量，從而提升解決糾紛的專業(yè)化水平。比如，天津市財(cái)政局政府采購處周光智認(rèn)為，政府購買法律服務(wù)可以緩解財(cái)政部門的事務(wù)性工作壓力，也有利于提高投訴處理的專業(yè)化水平，降低財(cái)政部門的行政風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。但部分受訪者對此持保留意見，如浙江省財(cái)政廳政府采購監(jiān)管處副處長張旭東，他認(rèn)為，我國社會(huì)整體的法律意識(shí)不斷提升,針對政府行政行為而提起的投訴、行政復(fù)議和行政訴訟大量增加。盡管政府購買法律服務(wù)的行為已在全國推行,但還在初步嘗試階段,且諸多內(nèi)容涉及公權(quán)力的問題亟待解決和完善。

利劍二，省級(jí)以下爭議處理向省級(jí)集中，通過集中化提升解決政府采購糾紛的效率和專業(yè)化水平。華北某省政府采購處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，縣、市級(jí)財(cái)政部門政府采購爭議處理能力建設(shè)有限，將省級(jí)以下爭議處理向省級(jí)集中，一方面規(guī)?；幚肀貙⑻嵘姓脹Q效率；另一方面，集中管轄也將統(tǒng)一行政裁決標(biāo)準(zhǔn)，提高專業(yè)化處理水平。另外，他補(bǔ)充道，例如某市級(jí)財(cái)政部門可能一年才會(huì)辦理一件某類案件，但是此類案件統(tǒng)一集中省級(jí)后，多次經(jīng)辦同一類案件的工作人員將對此類案件的專業(yè)技術(shù)、理論知識(shí)會(huì)有全面了解，久而久之糾紛處理水平和效率也會(huì)愈來愈高。

利劍三，將質(zhì)證引入投訴處理程序?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第五十六條第一款規(guī)定，財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)采用書面審查的方式，必要時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證。北京市大興區(qū)人民法院孫學(xué)博向記者介紹道，質(zhì)證主要是圍繞證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行的，其概念和主要內(nèi)容來自最高人民法院關(guān)于適用《民事訴訟法》的解釋第104條。具體到政府采購?fù)对V處理中，就是針對采購需求、技術(shù)參數(shù)、資格條件、技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜事項(xiàng)，組織投訴人和被投訴人及相關(guān)供應(yīng)商進(jìn)行質(zhì)證。質(zhì)證環(huán)節(jié)的引入既有利于財(cái)政部門作出正確判斷，也可以有效防止惡意投訴。

利劍四，探索建立與投訴裁決并行的約談、調(diào)解等非強(qiáng)制方式的多元糾紛化解模式。“調(diào)解機(jī)制不僅能夠有效解決政府采購糾紛，還能讓財(cái)政部門更加深入了解相關(guān)行業(yè)政府采購的實(shí)際情況以及采購政策執(zhí)行中遇到的問題，為下一步相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)積累經(jīng)驗(yàn)?！蹦暇┦胸?cái)政局政府采購管理處有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，南京市財(cái)政局結(jié)合近幾年調(diào)解供應(yīng)商過度維權(quán)引發(fā)的政府采購糾紛實(shí)踐，2019年起將調(diào)解引入到政府采購?fù)对V處理中。上述負(fù)責(zé)人告訴記者，目前他們已建立起一套投訴調(diào)解機(jī)制，其中包括：建立調(diào)解小組、分析案件、集中聽證、分頭調(diào)解、和解撤訴等。具體來說，就是以經(jīng)驗(yàn)豐富的“政采老兵”搭配學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的“新兵”組成相對固定的調(diào)解小組，統(tǒng)一扎口受理政府采購?fù)对V；及時(shí)理清問題屬性，對于投訴內(nèi)容涉及違反政府采購法等相關(guān)法律法規(guī)的，按照投訴處理流程處理。對于投訴內(nèi)容法規(guī)依據(jù)不充分，涉及資格條件、采購需求、評分標(biāo)準(zhǔn)等邊界模糊的問題，適用調(diào)解機(jī)制；對適用調(diào)解機(jī)制的投訴，調(diào)解小組組織召開案件聽證會(huì)，分別聽取投訴與被投訴雙方意見，讓雙方就爭議的問題進(jìn)行充分闡述，通過溝通了解彼此關(guān)切，鎖定分歧點(diǎn)；在集中聽證的基礎(chǔ)上，調(diào)解人員就雙方分歧點(diǎn)進(jìn)行剖析，分頭向當(dāng)事人進(jìn)行解疑答惑，化解投訴人疑慮。就投訴人的合理訴求，督促采購人改正；對于投訴人不合理的要求，調(diào)解人員加強(qiáng)解釋溝通；結(jié)合前期集中聽證和分頭調(diào)解，引導(dǎo)雙方就爭議問題消除誤解、達(dá)成和解，主動(dòng)撤訴。2019年以來南京市財(cái)政局通過調(diào)解化解投訴達(dá)6起。

利劍五，借助協(xié)會(huì)力量化解糾紛。財(cái)政部副部長許宏才近日在《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神加快建立現(xiàn)代政府采購制度》中提出：“建立和完善政府采購行政裁決工作機(jī)制，暢通供應(yīng)商救濟(jì)渠道，依法保障供應(yīng)商的合法權(quán)益。發(fā)揮政府采購行業(yè)協(xié)會(huì)作用，構(gòu)建行政監(jiān)督和行業(yè)自律相結(jié)合的政府采購監(jiān)管模式。”對此，張旭東十分認(rèn)同。他表示，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》就明確指出，要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在權(quán)益保護(hù)、糾紛處理等方面的作用，支持行業(yè)協(xié)會(huì)開展或參與公益訴訟、專業(yè)調(diào)解工作。此外，他還指出，行業(yè)協(xié)會(huì)受監(jiān)管部門委托或當(dāng)事人雙方申請，可以通過非官方第三方機(jī)構(gòu)身份對協(xié)會(huì)會(huì)員的爭議和糾紛進(jìn)行調(diào)解，具備一定的化解糾紛的能力和作用。協(xié)會(huì)調(diào)解糾紛的效力不是強(qiáng)制性的，是否接受調(diào)解以及調(diào)解結(jié)果，都以糾紛當(dāng)事人雙方自愿為前提。如果行業(yè)協(xié)會(huì)本身人員力量強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高、行業(yè)影響力大，那么其糾紛化解作用就會(huì)比較明顯。

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。