讓“有效市場”和“有為政府“相得益彰

【關(guān)注】

讓“有效市場”和“有為政府“相得益彰

——基于政采監(jiān)管的角度

■ 秦玲芳

“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”，是黨的十九屆五中全會對科學(xué)把握市場與政府關(guān)系的深刻總結(jié)。政府采購市場是整體市場不可分割的部分，政府采購監(jiān)管部門有義務(wù)推動政府采購有效市場和有為政府更好結(jié)合。

不同于一般意義上的市場，政府采購市場的有效性，主要體現(xiàn)在三個方面。第一，政府采購市場的主體與一般市場不同，它是由供應(yīng)商和采購人共同組成的。供應(yīng)商具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧、以營利為目的；采購人沒有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，代表國家使用或向社會公眾提供所采購的貨物、服務(wù)和工程，不以營利為目的，追求維持行政運(yùn)轉(zhuǎn)和社會效益的最大化。第二，政府采購作為政府直接公開業(yè)務(wù)直接操作的手段之一，更多地承擔(dān)了財政調(diào)控職能。如，節(jié)能環(huán)保、支持中小企業(yè)發(fā)展、扶持貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展。今年各地財政部門充分運(yùn)用政府采購政策助力脫貧攻堅(jiān)實(shí)效顯著，就是很好的例證。第三，政府采購市場的大小，直接受到政府監(jiān)管效能的制約。財政部門發(fā)布的集中采購目錄和分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)先行劃定了政府采購市場的“天花板”。所以，政府的作為，不但能影響政府采購市場的運(yùn)行秩序，更影響政府市場規(guī)模的大小。

由上可以看出，在推動有效市場和有為政府更好結(jié)合方面，政府采購以及政采監(jiān)管大有可為。兩者如何相得益彰，筆者認(rèn)為應(yīng)從精細(xì)化管理、強(qiáng)化行政執(zhí)法力度兩方面發(fā)力。

政府采購市場應(yīng)精細(xì)化管理

當(dāng)前我國政府采購市場健康有序發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響力也逐步提升。在此背景下，財政部門既要看到政府采購市場的發(fā)展韌性和強(qiáng)勁，也應(yīng)重視政府采購市場，并隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，從培育階段轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理階段。

一方面是采購人的精細(xì)化管理。自2016年財政部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》以來，采購人紛紛建立了本單位、本部門政府采購內(nèi)控機(jī)制，采購人隨意采購、腐敗問題頻發(fā)的局面得到了改善?？隙ǔ煽兊耐瑫r，財政部門也要清醒地認(rèn)識到，采購人主體責(zé)任缺失的問題依然存在。一些采購人建立了內(nèi)控機(jī)制，但效果不佳。究其因有以下三點(diǎn)：第一，部分采購單位雖建立了內(nèi)控制度，但其與現(xiàn)行的政府采購政策相抵觸。如，將應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招投標(biāo)活動的工程項(xiàng)目化整為零，納入到政府采購當(dāng)中；第二，部分采購單位的內(nèi)控機(jī)制是通過律師事務(wù)所根據(jù)所謂的“范本”對現(xiàn)行法律法規(guī)簡單堆砌而成，并非將政府采購與本單位的行政運(yùn)轉(zhuǎn)、盡職履責(zé)等通盤考慮后制定。因此，這些采購單位雖有內(nèi)控機(jī)制，但崗位職責(zé)不明晰，不時會發(fā)生單位內(nèi)部推諉扯皮的情況；第三，另有部分采購單位建立了完善的內(nèi)控機(jī)制，但目的只為備查，既沒有根據(jù)新的政府采購政策對內(nèi)控制度進(jìn)行及時調(diào)整，也沒有具體落實(shí)。

因此，政府采購中采購人的精細(xì)化管理勢在必行。筆者建議，財政部門在放權(quán)給采購人的同時，還應(yīng)指導(dǎo)采購人建立并不斷完善符合其所在部門運(yùn)行特點(diǎn)的內(nèi)控制度。針對不具備專人從事政府采購的單位，財政部門要加大對這些單位政府采購相關(guān)法律、法規(guī)的培訓(xùn)力度，指導(dǎo)采購人編制政府采購預(yù)算、確定政府采購需求等有關(guān)工作，鼓勵有條件的采購人通過政府購買的方式聘請專業(yè)法律顧問，在法律層面上給予包括政府采購業(yè)務(wù)在內(nèi)落實(shí)各項(xiàng)財政政策的智力支持。

另一方面是是政府采購代理機(jī)構(gòu)的精細(xì)化管理。自2014年取消政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可事項(xiàng)后，新興代理機(jī)構(gòu)呈雨后春筍之勢破土而出。筆者查閱中國政府采購網(wǎng)，截至今年10月30日，在線登記注冊的代理機(jī)構(gòu)24285家。在不需要資格認(rèn)定后，財政部門對數(shù)量如此龐大的政府采購代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要是自上而下聯(lián)合專項(xiàng)檢查和財政部門“單打獨(dú)斗”地處理投訴舉報等。大量專門從事政府采購的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)游離于協(xié)會之外，在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動下，沒有行業(yè)自律的制約，很難要求其不與相關(guān)利益方達(dá)成默契和共識，財政部門對其監(jiān)管可以說“有心無力”。反觀工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，即使在2018年取消了工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定，因其有專業(yè)化行業(yè)管理組織—中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會，協(xié)調(diào)招標(biāo)投標(biāo)工作，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，培育統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作相對輕松。

因此，筆者建議成立政府采購行業(yè)協(xié)會。財政部門應(yīng)鼓勵大量政府采購代理機(jī)構(gòu)加入行業(yè)協(xié)會，財政部門借助協(xié)會的力量，對政府采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行精細(xì)化管理，將會更加游刃有余。比如，財政部門通過協(xié)會，定時宣傳貫徹政府采購法及其他有關(guān)法律法規(guī)、方針政策，協(xié)會及時向財政部門反映會員單位和采購主體在實(shí)踐中遇到的重大問題、愿望和意見，并提出解決問題的措施建議;組織開展調(diào)研，為財政部門制定有關(guān)政府采購的法律法規(guī)、政策措施，行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、改革方案等重大決策提供建議;建立行業(yè)自律機(jī)制，研究制定政府采購代理機(jī)構(gòu)行規(guī)行約、職業(yè)道德準(zhǔn)則、業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)規(guī)則和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。另外，財政部門還應(yīng)引導(dǎo)政府采購代理機(jī)構(gòu)拓展業(yè)務(wù)范圍，在繼續(xù)夯實(shí)基礎(chǔ)招標(biāo)代理業(yè)務(wù)能力的同時，受采購人委托進(jìn)行項(xiàng)目前期的市場調(diào)研、行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)品分析，項(xiàng)目后期的履約驗(yàn)收，政府采購合同制作與簽訂，采購實(shí)務(wù)技巧培訓(xùn)與路演等個性化服務(wù)，促使社會代理機(jī)構(gòu)走專業(yè)化差異發(fā)展之路。

強(qiáng)化政府采購行政執(zhí)法力度

政府采購市場是否成熟，供應(yīng)商的參與數(shù)量最能體現(xiàn)。但隨著大量供應(yīng)商的涌入政府采購市場，市場迅速擴(kuò)張的同時，供應(yīng)商的利潤將趨于平均化，競爭隨之加劇，由此產(chǎn)生的價格戰(zhàn)在政府采購市場屢見不鮮。筆者通過查閱政府采購嚴(yán)重違法失信行為信息記錄了解到，截至今年10月30日，受到行政處罰的供應(yīng)商625家，具體情形主要集中在“提供虛假材料謀取中標(biāo)”“與采購人、其他供應(yīng)商或者采購代理機(jī)構(gòu)惡意串通”等。分析記錄，得出三個結(jié)論：我國南方財政部門發(fā)布的行處罰條數(shù)較北方多、處罰非本地企業(yè)的案件較北方多、處罰的力度較北方大。僅深圳一市的財政部門發(fā)布的記錄就有97條，其中處罰非本地企業(yè)23家，均依據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》及其細(xì)則，作出10‰以上、30‰以下的罰款決定。

對比我國其他地區(qū)與深圳的政府采購監(jiān)管政策，筆者認(rèn)為，深圳市的政府采購政策在完善要素市場化配置、提升市場化法治化國際化政府采購營商環(huán)境的做法可圈可點(diǎn)。如，根據(jù)涉案金額的多少，對大多數(shù)違法行為處以更高比例的、無自由裁量權(quán)的罰款。又如，將“由同一單位工作人員為兩家以上（含兩家）供應(yīng)商進(jìn)行同一項(xiàng)投標(biāo)活動的”確認(rèn)為串通投標(biāo)行為；將“投標(biāo)供應(yīng)商不能提供項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或者主要技術(shù)人員的勞動合同、社會保險等勞動關(guān)系證明材料的”視為“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或者主要技術(shù)人員不是本單位人員的”情形，屬于隱瞞真實(shí)情況，提供虛假資料；將“投訴已經(jīng)處理并答復(fù)完畢，投訴人就同一事項(xiàng)又提出投訴且未提供新的有效證據(jù)的”情形，列入惡意投訴等。

對行政執(zhí)法力度如何強(qiáng)化，深圳已給其他地方打了一個樣板。筆者以為，其他地方財政部門可依據(jù)本地實(shí)際，借鑒深圳的優(yōu)秀做法。同時，充分利用信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)共享與稽核，幫助監(jiān)管部門認(rèn)定虛假資料、投標(biāo)文件異常一致等違法情形，強(qiáng)化政府采購行政執(zhí)法力度。

（作者單位：北京市石景山區(qū)財政局）

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