“重新評(píng)審”在政府采購中的理論探討和實(shí)踐應(yīng)用

“重新評(píng)審”在政府采購中的理論探討和實(shí)踐應(yīng)用

■ 張帆 王亮

現(xiàn)行政府采購法實(shí)施以來，財(cái)政部先后出臺(tái)了多個(gè)與“重新評(píng)審”相關(guān)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件，對(duì)其適用要求予以規(guī)定?！爸匦略u(píng)審”包含原評(píng)審委員會(huì)重新評(píng)審和組建新的評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審兩種情形。本文通過法律適用和采購實(shí)踐對(duì)兩種情形的應(yīng)用進(jìn)行分析，并對(duì)其中的爭(zhēng)議點(diǎn)提出淺見。

原評(píng)審委員會(huì)對(duì)“重新評(píng)審”的應(yīng)用

政府采購法中并未直接規(guī)定重新評(píng)審的概念。關(guān)于“重新評(píng)審”，2012年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評(píng)審工作有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫［2012］69號(hào),以下簡(jiǎn)稱69號(hào)文）第一次對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，評(píng)審結(jié)果匯總完成后，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審委員會(huì)均不得修改評(píng)審結(jié)果或者要求重新評(píng)審，但資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤、分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評(píng)分不一致、經(jīng)評(píng)審委員會(huì)一致認(rèn)定評(píng)分畸高、畸低的情形除外。出現(xiàn)上述除外情形的，評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)修改評(píng)審結(jié)果，并在評(píng)審報(bào)告中明確記載。2014年實(shí)施的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱74號(hào)令）、《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫［2014］214號(hào),以下簡(jiǎn)稱214號(hào)文）分別對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)項(xiàng)目的重新評(píng)審進(jìn)行規(guī)定。2015年實(shí)施的政府采購法實(shí)施條例（以下簡(jiǎn)稱條例）第四十四條規(guī)定,除國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的情形外,采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審。此后政府采購法實(shí)施條例釋義對(duì)“重新評(píng)審”給出明確定義：重新評(píng)審，是指評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、磋商小組和詢價(jià)小組成員簽署了評(píng)審報(bào)告，評(píng)審活動(dòng)完成后，原評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、磋商小組、和詢價(jià)小組成員對(duì)自己評(píng)審意見的重新評(píng)審。2017年實(shí)施的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）對(duì)招標(biāo)采購方式采購項(xiàng)目重新評(píng)審進(jìn)行了規(guī)定。

以下筆者本著上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法的原則，梳理各采購方式在原評(píng)審委員會(huì)的“重新評(píng)審”情形的應(yīng)用。

一是公開招標(biāo)方式采購項(xiàng)目對(duì)原評(píng)審委員會(huì)“重新評(píng)審”的應(yīng)用。根據(jù)87號(hào)令第六十四條相關(guān)規(guī)定，重新評(píng)審的范圍限定為：分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤的、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍的、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員對(duì)客觀評(píng)審因素評(píng)分不一致的、經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定評(píng)分畸高或畸低等四種情形。這四種情形主要涉及評(píng)標(biāo)報(bào)告簽署前、評(píng)標(biāo)報(bào)告簽署后兩個(gè)環(huán)節(jié)，這兩個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)“重新評(píng)審”的處理方式不相同。

若在評(píng)標(biāo)結(jié)果匯總完成后，且在評(píng)標(biāo)報(bào)告簽署前，經(jīng)復(fù)核發(fā)現(xiàn)存在以上四種情形之一的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)場(chǎng)修改評(píng)標(biāo)結(jié)果，并在評(píng)標(biāo)報(bào)告中進(jìn)行記載。此類情形主要是針對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)自行復(fù)核時(shí)發(fā)現(xiàn)上述四種情形的處理方式。另外，根據(jù)87號(hào)令第四十五條的規(guī)定，采購代理機(jī)構(gòu)在核對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果時(shí)發(fā)現(xiàn)有本辦法第六十四條規(guī)定情形的，應(yīng)履行要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行復(fù)核的職責(zé)。此處的復(fù)核包括評(píng)標(biāo)委員會(huì)自行復(fù)核和采購單位復(fù)核。實(shí)踐中也有部分地區(qū)出臺(tái)規(guī)范性文件，明確采購單位應(yīng)當(dāng)組織本單位工作人員在評(píng)審結(jié)果匯總完成后出具評(píng)審報(bào)告前，在采購監(jiān)督人員的監(jiān)督之下對(duì)評(píng)審結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，經(jīng)復(fù)核發(fā)現(xiàn)存在以上四種情形之一的，采購單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況書面建議評(píng)審委員會(huì)現(xiàn)場(chǎng)修改評(píng)審結(jié)果或者重新評(píng)審。筆者認(rèn)為，這些地方性規(guī)范文件將采購單位對(duì)評(píng)審結(jié)果進(jìn)行復(fù)核作為必須履行的流程，為依法糾錯(cuò)提供了強(qiáng)有力的支撐，對(duì)踐行規(guī)范政府采購評(píng)審行為，提高政府采購評(píng)審質(zhì)量意義重大。

若在評(píng)標(biāo)報(bào)告簽署后，如采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在以上四種情形之一的，應(yīng)當(dāng)組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審。另外，“投標(biāo)人對(duì)分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤”提出質(zhì)疑的，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審。通過“應(yīng)當(dāng)組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審”和“可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審”可知，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)自行發(fā)現(xiàn)存在以上四種情形之一，組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審是應(yīng)依法履職的義務(wù)；而因質(zhì)疑提出的，法規(guī)卻是賦予了采購人或采購代理機(jī)構(gòu)選擇是否組織重新評(píng)審的權(quán)利。同時(shí)，不論是“應(yīng)當(dāng)”還是“可以”只要最終組織了原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審，重新評(píng)審改變?cè)u(píng)標(biāo)結(jié)果的，均應(yīng)當(dāng)書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。

法理層面，資格審查錯(cuò)誤不屬于87號(hào)令第六十四條規(guī)定的可以重新評(píng)審的情形。也就是說現(xiàn)有法律框架下，資格審查錯(cuò)誤不具備啟動(dòng)重新評(píng)審的前置條件。雖不能組織重新評(píng)審，但為了盡可能提高政府采購效率，資格審查錯(cuò)誤是否能啟動(dòng)糾錯(cuò)程序、如何糾錯(cuò)，是業(yè)界關(guān)注的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，目前政府采購法規(guī)體系均未對(duì)公開招標(biāo)項(xiàng)目資格審查錯(cuò)誤相關(guān)事宜做明確規(guī)定的情況下，資格審查錯(cuò)誤的處理應(yīng)在三個(gè)不同的環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)施策。一是，資格審查錯(cuò)誤且評(píng)審已結(jié)束的，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)可以向財(cái)政部門報(bào)告，提請(qǐng)財(cái)政部門監(jiān)督檢查作出處理意見。二是，資格審查錯(cuò)誤且評(píng)審未結(jié)束的，若在評(píng)標(biāo)結(jié)果匯總完成前發(fā)現(xiàn)資格評(píng)審錯(cuò)誤，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)可以及時(shí)糾錯(cuò)，在不違背政府采購“三公一誠”大原則下，可以節(jié)約采購成本，提高政府采購效率。三是，資格審查錯(cuò)誤且評(píng)審未結(jié)束的，若在評(píng)標(biāo)結(jié)果匯總完成后發(fā)現(xiàn)資格評(píng)審錯(cuò)誤，因評(píng)標(biāo)結(jié)果匯總已完成，若此時(shí)糾錯(cuò)可能涉嫌結(jié)果傾向性，為避免滋生腐敗維護(hù)結(jié)果的公正性，不宜糾錯(cuò)，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)可以對(duì)項(xiàng)目開展向財(cái)政部門報(bào)告，提請(qǐng)財(cái)政部門監(jiān)督檢查，作出處理意見。

二是非招標(biāo)采購方式項(xiàng)目對(duì)原評(píng)審委員會(huì)重新評(píng)審的應(yīng)用。

關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購項(xiàng)目的重新評(píng)審，相關(guān)法規(guī)均有明確規(guī)定。采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)方式采購的項(xiàng)目，根據(jù)74號(hào)令第二十一條規(guī)定：“除資格性審查認(rèn)定錯(cuò)誤和價(jià)格計(jì)算錯(cuò)誤外，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審?！辈捎酶?jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購的項(xiàng)目，根據(jù)214號(hào)文第三十二條規(guī)定：“除資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤、分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評(píng)分不一致、經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評(píng)分畸高、畸低的情形外，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審?！?/span>

但，非招標(biāo)方式中采用單一來源方式采購項(xiàng)目“重新評(píng)審”的法律適用范圍存在爭(zhēng)議。實(shí)踐中，筆者偶見單一來源項(xiàng)目采購不成功的案例。如，供應(yīng)商在采購活動(dòng)中遞交了響應(yīng)文件，但經(jīng)商定后采購項(xiàng)目卻終止了。單一來源項(xiàng)目能否組織重新評(píng)審，在哪些情況下可以重新評(píng)審，業(yè)界存兩種聲音。

第一，根據(jù)政府采購法第三十九條規(guī)定：“采取單一來源方式采購的，采購人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項(xiàng)目質(zhì)量和雙方商定合理價(jià)格的基礎(chǔ)上進(jìn)行采購?！眴我粊碓床少徶荚陔p方通過商定的方式合理確定采購結(jié)果，政府采購法規(guī)體系未明確規(guī)定單一來源商定的過程作為評(píng)審看待。因此，單一來源商定的過程不屬于評(píng)審，既然不屬于評(píng)審，則不適用于政府采購法規(guī)體系中“重新評(píng)審”的相關(guān)要求。

第二，根據(jù)74號(hào)令第四十一條規(guī)定：“采用單一來源采購方式采購的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購項(xiàng)目質(zhì)量?！痹撧k法第四十二條還規(guī)定了單一來源采購人員協(xié)商情況記錄應(yīng)包括合同主要條款及價(jià)格商定情況等內(nèi)容?；谝陨弦?guī)定，單一來源采購商定過程，需要對(duì)供應(yīng)商的報(bào)價(jià)、與采購項(xiàng)目質(zhì)量相關(guān)的技術(shù)服務(wù)要求及合同主要條款等進(jìn)行協(xié)商，以期達(dá)成能夠滿足采購人實(shí)質(zhì)性要求的采購結(jié)果。該協(xié)商過程類似于采用非招標(biāo)采購方式的項(xiàng)目，如談判或磋商過程中，采購人與供應(yīng)商就與采購項(xiàng)目質(zhì)量相關(guān)的要求及合理的價(jià)格進(jìn)行協(xié)商、談判，經(jīng)最后的協(xié)商、談判來評(píng)判供應(yīng)商的響應(yīng)是否能達(dá)到采購人實(shí)質(zhì)性要求及確定最終成交價(jià)格的過程。同時(shí)，評(píng)審的名詞解釋為評(píng)判審核。為此，單一來源商定的過程屬于評(píng)審，適用政府采購體系中“重新評(píng)審”的相關(guān)要求。

筆者認(rèn)為，若將單一來源商定看做評(píng)審，采用單一來源采購方式的項(xiàng)目在評(píng)審結(jié)果匯總完成后，經(jīng)商定人員在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)存在屬于重新評(píng)審的情形的，只能在現(xiàn)場(chǎng)修改評(píng)審結(jié)果，除此以外只能重新組織采購活動(dòng)。若單一來源商定不是評(píng)審，縱觀整個(gè)政府采購法規(guī)體系，均沒有對(duì)單一來源商定的程序及方式作出明確規(guī)定。當(dāng)出現(xiàn)單一來源終止的情形，不論是否屬于上述重新評(píng)審的幾種情形，不論是否在商定現(xiàn)場(chǎng)，均可以基于項(xiàng)目實(shí)際情況本著“三公一誠”大原則重新組織商定、多次商定。

組建新的評(píng)審委員會(huì)對(duì)“重新評(píng)審”的應(yīng)用

關(guān)于組建新的評(píng)審委員會(huì)評(píng)進(jìn)行重新評(píng)審，政府采購法規(guī)體系僅對(duì)采用公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購的項(xiàng)目有適用情形的規(guī)定：

一是《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十九條規(guī)定，評(píng)標(biāo)中因評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員缺席、回避或者健康等特殊原因?qū)е略u(píng)標(biāo)委員會(huì)組成不符合本辦法規(guī)定的，且無法及時(shí)補(bǔ)足評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)停止評(píng)標(biāo)活動(dòng)，封存所有投標(biāo)文件和開標(biāo)、評(píng)標(biāo)資料，依法重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)。

二是評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者其成員存在《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十七條規(guī)定的四種情形導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果無效的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，并書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門，但采購合同已經(jīng)履行的除外。四種情形中應(yīng)用比較廣泛且爭(zhēng)議較大的是第六十七條第一款第（四）項(xiàng)：有條例第七十五條規(guī)定的違法行為的。根據(jù)條例第七十五條規(guī)定，政府采購評(píng)審專家未按照采購文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審或者泄露評(píng)審文件、評(píng)審情況的，政府采購評(píng)審專家有上述違法行為的，其評(píng)審意見無效。

實(shí)踐中，時(shí)常有供應(yīng)商對(duì)采購結(jié)果提出質(zhì)疑，質(zhì)疑評(píng)審委員會(huì)評(píng)審錯(cuò)誤的情形。此時(shí)，只有明確判定了評(píng)審委員會(huì)評(píng)審錯(cuò)誤屬于條例第七十五條規(guī)定的違法行為的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)才可以重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)。質(zhì)疑處理過程中經(jīng)核查評(píng)審專家確有可能評(píng)審失當(dāng)，但是否屬于條例第七十五條規(guī)定的違法行為，應(yīng)該如何來判定、由誰來判定尚且不能明確。

業(yè)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，違法行為只能是法院或具有行政執(zhí)法權(quán)的部門才能判定，在質(zhì)疑處理過程中，作為采購人或采購代理機(jī)構(gòu)是無權(quán)認(rèn)定違法行為的。這樣即使是評(píng)審專家未按照采購文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審，是否屬于違法行為，作為采購人或采購代理機(jī)構(gòu)均無權(quán)認(rèn)定，應(yīng)將實(shí)際情況報(bào)財(cái)政監(jiān)管部門認(rèn)定。經(jīng)財(cái)政監(jiān)管部門認(rèn)定評(píng)審專家的違法行為后，方能適用于87號(hào)令第六十七條第一款第（四）項(xiàng)的規(guī)定，有政府采購法實(shí)施條例第七十五條規(guī)定的違法行為，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，條例第七十五條已經(jīng)明確，政府采購評(píng)審專家有上述違法行為的，其評(píng)審意見無效。換言之，法規(guī)已經(jīng)明確例舉了評(píng)審專家的哪些情形屬于違法行為，則無須再報(bào)財(cái)政監(jiān)管部門認(rèn)定，可以由采購人或采購代理機(jī)構(gòu)依法自行判定。

筆者認(rèn)為，在采購實(shí)踐中違法行為的判定主體為法院或具有行政執(zhí)法權(quán)的部門無可厚非，最為直接的應(yīng)為財(cái)政監(jiān)管部門。即使條例第七十五條已經(jīng)明確例舉了評(píng)審專家的哪些情形屬于違法行為，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)針對(duì)上述情形畢竟不具有行政調(diào)查權(quán)，僅能根據(jù)有限的舉證及經(jīng)驗(yàn)判斷是否存在違法行為的嫌疑，并將其報(bào)財(cái)政監(jiān)管部門進(jìn)行判定。

（作者單位：四川國際招標(biāo)有限責(zé)任公司）

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