如何開展政府采購行政裁決制度革新

【對標GPA·談政采行政裁決改革】

加快加入GPA進程背景下

如何開展政府采購行政裁決制度革新

■ 明譚

近年來，我國不斷推進加快加入WTO《政府采購協(xié)議》（以下簡稱GPA）的進程，在此背景下對標GPA規(guī)則完善我國政府采購制度是題中應有之義。特別是我國現(xiàn)行政府采購權(quán)利救濟制度中行政裁決機制與GPA有很大的差異，對標GPA相關(guān)規(guī)則，不僅能使我國政府采購規(guī)則更符合GPA的精神，還能最大程度降低我國加入GPA之后的政策磨合成本。

GPA的救濟機制主要集中在第18條“國內(nèi)審查程序”一節(jié)，GPA要求成員國或地區(qū)應當提供及時、有效、透明和非歧視的行政或司法程序，使得通過該程序供應商可以提出投訴。雖然GPA中的“投訴”不完全等同于我國政府采購中“投訴”的概念，但兩者可大致類比。簡而言之，我國完善政府采購投訴處理機制應當參照GPA的標準，注意發(fā)揮行政裁決效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便的特點，從而有利于促成矛盾糾紛的快速解決，形成并發(fā)揮訴訟“分流閥”的作用。為此，筆者對完善我國政府采購行政裁決機制提出以下四點建議。

第一，形成統(tǒng)一的裁決規(guī)則。按照GPA規(guī)則，處理供應商投訴的審查機構(gòu)如若不是法院，就應當在處理程序中具備若干要素，否則其處理決定就必須接受司法機關(guān)審查。這些要素包括：采購實體書面對投訴做出回應，并向?qū)彶闄C構(gòu)披露相關(guān)文件；審查機構(gòu)對投訴作出決定前，審查程序的參與者（以下稱“參與者”）應當有權(quán)得到聽證；參與者應當有權(quán)委托代表出席或者請人陪同出席；參與者應當參與全部審查過程；參與者應當有權(quán)要求審查過程公開進行和邀請證人出席；審查機構(gòu)應當及時和以書面的方式作出有關(guān)供應商投訴的決定或建議，并應包括對每一項決定或建議的依據(jù)的解釋。

目前我國政府采購行政裁決在聽證程序和參與者參與全部審查過程等少數(shù)幾項要求還和GPA要求有差距。GPA規(guī)定，供應商準備提交投訴的時間至少應該為10天，起算時間點為供應商知道或應當知道投訴依據(jù)時，以保證供應商可以有充足的期間準備和提交投訴。我國政府采購領(lǐng)域行政裁決規(guī)則適用上，目前存在政府采購法和招標投標法規(guī)制不統(tǒng)一的問題。兩部法律的供應商救濟制度不一致，政府采購法規(guī)定的投訴制度是先質(zhì)疑后投訴；招標投標法實施條例規(guī)定的是異議—投訴制度。此外，兩部法律的投訴處理制度也有差異，如政府采購法要求供應商可在質(zhì)疑答復期滿后15個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門進行投訴；招標投標法實施條例則規(guī)定投標人或利害關(guān)系人可以自知道或者應當知道之日起10日內(nèi)向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。對比GPA要求，目前我國兩法的時間期限都滿足要求，但是兩法的不統(tǒng)一，卻造成供應商參加政府采購時獲得感不相一致，政府采購行政裁決應有的統(tǒng)一性出現(xiàn)割裂。因此，如果兩法統(tǒng)一有困難，先行考慮在行政裁決領(lǐng)域屏蔽兩法帶來的差異，可為適時之舉。

第二，設(shè)置權(quán)威的裁決機構(gòu)。按照GPA的要求，接受并審查供應商投訴的應是一個獨立于采購實體的行政或司法機關(guān)，如果處理投訴的不是前述要求的獨立機構(gòu)，那就必須允許供應商還可以就初步投訴決定再次向獨立的行政或司法機關(guān)上訴。

由此可見，GPA對于裁決機構(gòu)的獨立性要求很高。事實上，由于行政裁決機關(guān)的居中裁處性質(zhì)，其必須獨立于采購利益相關(guān)方之外保持超脫毋庸置疑。目前我國在政府采購領(lǐng)域投訴的處理人是財政部門，對適用招標投標法的政府采購工程的投訴，其處理人是有關(guān)的行政監(jiān)督部門。就具體的投訴個案而言，非財政部門的政府采購投訴，財政部門均可以認為能夠保持獨立性。而適用招標投標法的行政監(jiān)督部門，由于往往與被投訴的招標人是上下級單位的關(guān)系，以這種身份去處理投訴是否能夠保持GPA要求的獨立性還需要商榷。

另外，如若出現(xiàn)針對財政部門的投訴行為，財政部門再作為投訴處理者，也將出現(xiàn)身份不再獨立的尷尬。在這種情況下，盡管現(xiàn)行制度允許供應商對投訴處理結(jié)果進行訴訟，也滿足GPA的要求。但這樣的行政裁決，與行政裁決要有效分流訴訟、化解矛盾在前的制度設(shè)計，又將出現(xiàn)些許背離。因此，設(shè)置一個獨立的政府采購行政裁決機構(gòu)，會是一勞永逸的辦法。

從實踐看，財政部門每處理一起投訴都需要投入很多精力，政府采購監(jiān)督人員在履行常規(guī)監(jiān)管職責同時還要監(jiān)管投訴處理，往往也處于疲于奔命、較為頭疼的狀態(tài)。建立一個獨立的機構(gòu)專門處理行政裁決，既有利于行政裁決人員專業(yè)化，也能夠保證機構(gòu)的獨立性。此外，由于行政裁決相比于訴訟的一大優(yōu)勢，就是處理人員往往熟悉行政管理，且具有處理糾紛的專門技術(shù)或知識，這樣處理糾紛往往比法官更加得心應手。因此，為了保證獨立行政裁決機構(gòu)的專業(yè)度，其人員也應定期與專業(yè)行政部門進行交流，以豐富專業(yè)度，并削減職業(yè)倦怠感。

第三，形成高效可信的裁決程序。行政裁決的重要優(yōu)勢就是效率，其在解決特定爭議方面具有效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便等特點。如果將標的不一的政府采購爭議屢屢直接訴諸法院，不僅占用寶貴的司法資源，有時還會面臨訴訟結(jié)束了，但政府采購需求卻隨著時間流逝出現(xiàn)變化，導致供應商即便贏了訴訟，經(jīng)濟上卻無法得到有效完整的彌補，喪失了訴諸法律尋求公平的本意。相關(guān)部門在作出制度安排時，應充分考慮這一點。

為提升政府采購的救濟效率，如果建立獨立的政府采購行政裁決機構(gòu)，建議考慮剔除由采購人或代理機構(gòu)進行的質(zhì)疑前置程序，直接進入投訴程序。同時利用大數(shù)據(jù)完善目前的惡意投訴發(fā)現(xiàn)機制，防止惡意投訴耗費行政資源。當然，剔除質(zhì)疑程序，并不排斥利益相關(guān)方在行政裁決前的自我調(diào)整行為，事實上這也是目前我國在政府采購糾紛處理上較為欠缺的一點。按照GPA的要求，鼓勵采購實體和供應商通過協(xié)商尋求投訴事項的解決辦法。完全可以在現(xiàn)有的投訴處理程序上，大幅提高供應商參與聽證的比例，也可以更大范圍地使用行政調(diào)解的方式定分止爭。政府采購協(xié)會也可以在行政裁決實施前，發(fā)揮行業(yè)組織柔性調(diào)解的優(yōu)勢，共同將政府采購糾紛化解在訴訟之前。

第四，堅持行政裁決行為的可訴性。關(guān)于行政裁決的性質(zhì)，雖然有所爭議，但絕大多數(shù)人還是認為這是一種準司法行為，仍屬于一種行政行為。司法部在最近解釋《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》答記者問時也指出，行政裁決主體具有行政性，即決主體是法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)，不同于作出民事仲裁的民間仲裁機構(gòu)和受理民事訴訟案件的法院。因此，應當允許投訴人對行政裁決這種行政行為結(jié)果不滿意時，可以尋求訴訟救濟，因為司法是社會公平的底線。此外，司法部還表示，行政裁決結(jié)果具有非終局性，當事人不服行政裁決的，可依法向法院提起訴訟，不同于民事仲裁的一裁終局、民事訴訟的兩審終審。

因此，政府采購的行政裁決應當堅持居中裁判統(tǒng)一規(guī)范、設(shè)立權(quán)威機構(gòu)預防爭議、形成高效程序促成矛盾實質(zhì)性化解的原則，做好對接GPA救濟制度的準備，進一步發(fā)揮行政裁決制度優(yōu)勢，將政府采購的定分止爭工作做得更加深入。

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