建議按部門(mén)或項(xiàng)目類別進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

【人物訪談】

建議按部門(mén)或項(xiàng)目類別進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

——訪上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉小川

■ 本報(bào)記者 昝妍

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，繼續(xù)完善政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是提高財(cái)政資金使用效益、硬化預(yù)算與責(zé)任約束以及提升國(guó)家治理效能的重要舉措之一。

近年來(lái)我國(guó)各地在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)改革工作中取得了一些成績(jī)，但還有一些不足之處仍需改進(jìn)。《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者日前采訪了上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉小川，請(qǐng)他談一談完善財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的創(chuàng)新之舉。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：您所任職的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院與許多地方政府或財(cái)政部門(mén)聯(lián)合進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)課題研究。您認(rèn)為，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面現(xiàn)存在哪些問(wèn)題亟待解決？

劉小川：我國(guó)各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)近年來(lái)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理決策部署。通過(guò)實(shí)踐，各級(jí)政府預(yù)算管理逐步由“投入型”向“績(jī)效型”轉(zhuǎn)變，但距離建立“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系這一目標(biāo)尚存在一定差距。

目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要存在以下三點(diǎn)問(wèn)題。第一，預(yù)算部門(mén)績(jī)效管理機(jī)制不完善、部分工作人員預(yù)算績(jī)效管理觀念淡薄，缺乏主動(dòng)性，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)性不高；第二，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)形式主義嚴(yán)重；第三，突發(fā)性公共事務(wù)的財(cái)政支出項(xiàng)目缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)。

具體說(shuō)，首先，預(yù)算績(jī)效管理涉及黨委、政府、人大、政協(xié)、紀(jì)委監(jiān)察、審計(jì)、人事、編辦及財(cái)政等多個(gè)黨政機(jī)關(guān)和職能部門(mén)。盡管有些地方政府或人大等監(jiān)督職能部門(mén)開(kāi)始重視預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但大部分地方預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作還是由財(cái)政部門(mén)牽頭推進(jìn)。單位或部門(mén)預(yù)算管理工作被動(dòng)，沒(méi)有建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。一些預(yù)算單位的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為只要預(yù)算資金按照規(guī)定合理合法使用就行，對(duì)預(yù)算資金的使用效果如何并不關(guān)注。一些單位盡管開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但僅僅為了“應(yīng)付差事”。部分預(yù)算單位的工作人員認(rèn)為，如何使用預(yù)算是由領(lǐng)導(dǎo)“拍板決定”，沒(méi)必要對(duì)預(yù)算資金的使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。有些單位的工作人員對(duì)如何開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、如何制定評(píng)價(jià)目標(biāo)、設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)一無(wú)所知。甚至不清楚如何聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。

其次，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，一般采用單位自評(píng)、部門(mén)評(píng)價(jià)、財(cái)政部門(mén)評(píng)價(jià)。單位自評(píng)由預(yù)算部門(mén)組織部門(mén)本級(jí)和所屬單位對(duì)預(yù)算批復(fù)的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)。部門(mén)評(píng)價(jià)由預(yù)算部門(mén)根據(jù)相關(guān)要求，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法, 對(duì)本部門(mén)的項(xiàng)目組織開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政評(píng)價(jià)由財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算部門(mén)的項(xiàng)目組織開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。部門(mén)評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)在單位自評(píng)的基礎(chǔ)上開(kāi)展，有時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施。對(duì)于這三種評(píng)價(jià)，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)：一是在同一種績(jī)效評(píng)價(jià)方法、相同的績(jī)效指標(biāo)情況下，自評(píng)和他評(píng)的評(píng)價(jià)結(jié)果出現(xiàn)明顯的差異。自評(píng)評(píng)價(jià)結(jié)果分?jǐn)?shù)遠(yuǎn)高于他評(píng)結(jié)果分?jǐn)?shù)。學(xué)術(shù)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因，是自我評(píng)價(jià)中普遍存在社會(huì)稱許性和寬大效應(yīng)，使得自我評(píng)價(jià)易形成評(píng)價(jià)偏差。因此，建議僅將自我評(píng)價(jià)結(jié)果僅看作形成性評(píng)結(jié)果的重要組成部分，不能作為“終結(jié)性”評(píng)價(jià)結(jié)果。二是他評(píng)的獨(dú)立性和專業(yè)性有待提高。獨(dú)立性缺失體現(xiàn)在：有些單位對(duì)第三方預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不滿意，通過(guò)“找領(lǐng)導(dǎo)”“找上級(jí)”的方式向財(cái)政部門(mén)施壓，干擾績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確應(yīng)用和執(zhí)行，使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)失去了客觀性和科學(xué)性；還有某些單位或預(yù)算主管部門(mén)作為委托方在績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展之前向第三方機(jī)構(gòu)施壓，明確告知某些項(xiàng)目必須打高分。專業(yè)性缺失體現(xiàn)在：部分第三方機(jī)構(gòu)受委托方影響較多，缺乏獨(dú)立評(píng)價(jià)思路，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置很難體現(xiàn)出項(xiàng)目的特點(diǎn)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)報(bào)告中提出的問(wèn)題缺乏針對(duì)性，甚至直接以委托方的關(guān)注點(diǎn)作為評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，從而迎合委托方的要求；還有些評(píng)價(jià)委托方壓低第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)費(fèi)用，比如每個(gè)項(xiàng)目?jī)H提供100元的評(píng)價(jià)費(fèi)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)采取“薄利多銷”的方式來(lái)對(duì)待這些項(xiàng)目。盡管每個(gè)項(xiàng)目的價(jià)格很低，但每年接收幾十個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目數(shù)量多了，第三方機(jī)構(gòu)賺取的評(píng)價(jià)費(fèi)自然也高了。因此不少第三方機(jī)構(gòu)對(duì)待故意壓價(jià)的委托方提供的項(xiàng)目評(píng)價(jià)采用固定模版，不進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)研、資料收集、數(shù)據(jù)分析等一系列工作，評(píng)價(jià)思路與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)完全一樣。此外，部分第三方機(jī)構(gòu)缺乏專門(mén)從事預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的人才，對(duì)具體評(píng)價(jià)工作“心有余而力不足”。

最后，我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理中，政府撥款分為預(yù)算撥款、專項(xiàng)撥款和總預(yù)備費(fèi)三類。在各級(jí)財(cái)政的總預(yù)算中，總預(yù)備費(fèi)主要用于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中不可預(yù)測(cè)的突發(fā)重大支出一般占預(yù)算總支出的1%-3%。此外，還有專門(mén)針對(duì)處理突發(fā)性公共事務(wù)的財(cái)政投入。但目前我國(guó)對(duì)突發(fā)性公共事務(wù)的應(yīng)急措施基本上是臨時(shí)制定的。財(cái)政投入缺乏制度化預(yù)算安排、缺乏系統(tǒng)科學(xué)的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，這筆支出也缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，因此不可避免地出現(xiàn)“亂花錢(qián)、多花錢(qián)、花錯(cuò)錢(qián)”現(xiàn)象。

政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的一部分，其預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作同樣存在上述問(wèn)題。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：關(guān)于上述三個(gè)問(wèn)題，您認(rèn)為如何破解？

劉小川：關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題的解決，有兩種思路。一是建立部門(mén)整體績(jī)效預(yù)算管理模式和政策績(jī)效管理模式，即按“一個(gè)部門(mén)一套指標(biāo)”原則設(shè)計(jì)各部門(mén)績(jī)效指標(biāo)，開(kāi)發(fā)部門(mén)整體績(jī)效管理系統(tǒng)，建立共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，形成既符合績(jī)效管理原理又具有中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理模式。

我國(guó)的國(guó)情是地方各級(jí)人民政府作為本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，一方面要對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，另一方面也要對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的具體行政事務(wù)由部門(mén)來(lái)履行。部門(mén)預(yù)算由本部門(mén)及所屬各單位的全部收支預(yù)算組成，是反映一個(gè)部門(mén)全部收支狀況的預(yù)算。因此，我認(rèn)為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)該以部門(mén)為單位展開(kāi)，考核該部門(mén)的職能項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。之所以不考核所有項(xiàng)目，是因?yàn)楝F(xiàn)在很多部門(mén)花錢(qián)干的事情偏離了主要職能。比如，教育部門(mén)將很多資金投入到科技、文化、出版方面。盡管這些投入可能獲得了不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)效益，但不能作為部門(mén)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)壓實(shí)部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)責(zé)任，可以倒逼預(yù)算部門(mén)完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度、增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)觀念。

二是根據(jù)不同項(xiàng)目類型進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，比如，教育、醫(yī)療、民生等。具體到政府采購(gòu)項(xiàng)目，在貨物、服務(wù)、工程三大類之下細(xì)化分類，比如貨物項(xiàng)目的辦公用品、計(jì)算機(jī)、空調(diào)，服務(wù)項(xiàng)目的物業(yè)、交通工具維修、倉(cāng)庫(kù)租賃等，對(duì)不同類型的項(xiàng)目分類管理和評(píng)價(jià)。具體說(shuō)就是明確不同類型項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等。此外，關(guān)于政府采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，要將經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)和社會(huì)性指標(biāo)結(jié)合。比如，要關(guān)注某部門(mén)一年度中有多少項(xiàng)目既落實(shí)好中小微企業(yè)、綠色環(huán)保、監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人企業(yè)等扶持政策,又保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量、滿足采購(gòu)人需求的多重目標(biāo)。

第二個(gè)問(wèn)題，建議將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)和他評(píng)相結(jié)合。針對(duì)具有代表性的和較高難度的項(xiàng)目，建議委托專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)并提高評(píng)價(jià)服務(wù)費(fèi)，這樣既能夠充分調(diào)動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)的積極性，發(fā)揮其專業(yè)能力，又能優(yōu)化評(píng)價(jià)服務(wù)資金的配置。委托方、財(cái)政部門(mén)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的考核，對(duì)于考核不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)，形成淘汰機(jī)制。

第三個(gè)問(wèn)題，建議從頂層設(shè)計(jì)上完善重大突發(fā)事件預(yù)算草案、應(yīng)急采購(gòu)制度以及規(guī)范大突發(fā)事件采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

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