2020，理論研究者為推進(jìn)改革貢獻(xiàn)的那些“真知灼見”

2020，理論研究者為推進(jìn)改革貢獻(xiàn)的那些“真知灼見”

2020年注定是被歷史銘記的一年。

面對新冠肺炎疫情與世界百年未有之大變局交織的復(fù)雜形勢，這一年，我國如期完成了新時代脫貧攻堅的目標(biāo)任務(wù)，取得了全面建成小康社會的決定性成就，實現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃的完美收官。

與國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展同頻共振的政府采購，在這一年依然發(fā)揮著重要作用。從來不乏砥礪探索精神和改革勇氣的政府采購理論界，更是貢獻(xiàn)了諸多智慧：建立健全應(yīng)急采購制度的構(gòu)想、以績效為導(dǎo)向重塑政府采購制度的構(gòu)思、兩法合一的法律設(shè)想、政府采購行政裁決改革的路徑……這些專家學(xué)者的精辟觀點，不斷豐富著我國政府采購的制度內(nèi)涵，更為理論界的上下求索留下“精彩篇章”。

1.應(yīng)急采購

2020年年初，新冠肺炎疫情來勢洶洶席卷全國，財政部第一時間印發(fā)通知，出臺新冠肺炎疫情防控采購的便利化舉措，為疫情防控采購開辟“綠色通道”，為我國防疫抗疫取得階段性勝利發(fā)揮了積極作用，并由此引發(fā)了業(yè)內(nèi)對應(yīng)急采購管理的理論探討。

全國人大代表何大春2020年兩會期間在接受采訪時表示，疫情暴露出我國應(yīng)急采購管理的制度短板，特別是口罩、消毒液、防護(hù)服等防疫物資“短缺”，常規(guī)采購方式和程序無法滿足應(yīng)急要求。從長遠(yuǎn)看，我國需要從國家層面加強(qiáng)“頂層設(shè)計”出發(fā)，構(gòu)建完善統(tǒng)一的應(yīng)急采購管理體系。

對于如何構(gòu)建應(yīng)急采購管理制度，中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授姜愛華給出了理論參考。她建議，將應(yīng)急采購相關(guān)內(nèi)容正式納入到現(xiàn)有政府采購法律體系當(dāng)中。一方面，要在立法中明確應(yīng)急采購的適用情形、運行流程及人員與機(jī)構(gòu)配備等系列內(nèi)容。另一方面，要對突發(fā)事件下的哄抬物價等違法行為進(jìn)行界定、處罰，在彌補(bǔ)既有政府采購法律制度欠缺與不足的同時，還要為應(yīng)急采購管理提供相應(yīng)法律依據(jù)。

除了制度建設(shè)方面的建議，應(yīng)急采購的執(zhí)行層面，北京市財政局政府采購管理處副處長謝垚提出了他的一些看法：緊急狀態(tài)下，對戰(zhàn)略物資的應(yīng)急采購，應(yīng)當(dāng)減少和壓縮外部審批或者評審環(huán)節(jié)，加強(qiáng)內(nèi)部會商決策程序；對其他政府采購項目，應(yīng)利用科技手段簡化采購流程，優(yōu)先考慮效率，兼顧公平。同時，緊急狀態(tài)下，公告期限、提交投標(biāo)文件期限、合同簽訂期限、投訴質(zhì)疑處理期限均有必要進(jìn)一步縮短，公共需求征求意見等環(huán)節(jié)有必要取消。采購人也應(yīng)大幅簡化對供應(yīng)商投標(biāo)文件的要求，精簡投標(biāo)文件內(nèi)容。

2.政府采購法修訂

隨著政府采購制度改革的不斷深入，現(xiàn)行政府采購法已不能更好地適應(yīng)我國實踐工作的需要，對于重塑政府采購制度的呼聲可以說已達(dá)到了某種極致。財政部日前公布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，并向社會征求意見，引起業(yè)界集體關(guān)注。

作為政府采購法修訂研究項目負(fù)責(zé)人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安，在近日由《中國政府采購報》、中國政府采購新聞網(wǎng)舉辦的“中國政府采購峰會2020”上介紹了政府采購法修訂的基本背景和依據(jù)、主要導(dǎo)向以及修法征求意見稿所建立的新的制度框架。政府采購法修訂的總方向是建立績效型政府采購新制度，實現(xiàn)從程序?qū)虻浇Y(jié)果導(dǎo)向和用戶導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。這一重大改革有著重要的國內(nèi)外背景和條件。國內(nèi)方面，充分考慮了國內(nèi)的基本制度條件，尤其是以預(yù)算制度改革為中心的財政改革。國際方面，充分參考了近年來聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會、世界貿(mào)易組織、歐盟和世界銀行等國際組織和多邊金融機(jī)構(gòu)對相關(guān)國際政府采購規(guī)則的變化。為了充分體現(xiàn)績效型采購的要求，目前的修法征求意見稿構(gòu)建了一個新型政府采購的制度框架。它的重要特點就是傾向于實行雙向軌道制，既有采購方與供應(yīng)商之間的合同性關(guān)系，又構(gòu)建了采購性財政管理關(guān)系。此外，于安特別介紹道，政府采購合同的履行對于提高政府采購績效水平至關(guān)重要。修法征求意見稿規(guī)定了新型合同類型，特別是基于成本的收益合同和基于績效的支付合同，兩者都是有助于提高績效水平的制度設(shè)計。

此前，就政府采購合同的履行制度的問題，南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒也提出了他的看法：“政府采購合同的履行制度方面，最重要的就是合同變更的問題?！爆F(xiàn)行政府采購法第五十條規(guī)定：“政府采購合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。”合同的變更可分為三種情形。第一種是公益性變更，第二種是情勢變更，第三種是協(xié)議性變更。其中，公益性變更是政府采購活動中特有的情形，需要在修訂政府采購法時予以重點關(guān)注。因為如果把公益性變更的概念加入政府采購法中，政府采購合同就會特別像行政協(xié)議，而這對政府采購合同性質(zhì)來說是一個非常關(guān)鍵的問題。因為政府采購與行政協(xié)議、民事合同的重大區(qū)別就是行政優(yōu)越權(quán)。如果再加上公益性變更這部分內(nèi)容，那么未來政府采購法、行政訴訟法也將銜接起來，政府采購合同性質(zhì)將變成了真正意義上的行政協(xié)議。

除了政府采購合同的履行問題，政府采購法修訂中關(guān)于小額零星采購的問題也引起不少討論。天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副院長、教授付大學(xué)認(rèn)為，現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)通過集采目錄的方式將一些小額采購納入其中，未納入集采目錄的小額采購有些地方和單位也履行集中采購程序，或者必須從地方財政局（廳）所建的統(tǒng)一平臺采購。然而，由于網(wǎng)上商城商品競爭并不充分，價格往往比市場價格要高。在現(xiàn)行政府采購法律制度在實際操作中被泛化使用，導(dǎo)致采購成本增加、采購效率低下。因此，他建議，政府采購修法中應(yīng)該對小額采購是否受政府采購法律法規(guī)的規(guī)制應(yīng)予以明確。天津市財政局政府采購處處長張國忠則認(rèn)為，修法是在“放管服”改革的大背景下進(jìn)行的，如果把小額零星采購納進(jìn)政府采購法律的規(guī)制中，把過去沒有管的又管起來，可能會與當(dāng)前“放管服”改革的大背景相違背。此外，各地通過提高分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)，賦予采購人一定的自主權(quán)。如果把小額采購納進(jìn)政府采購法律的規(guī)制，一方面可能會降低預(yù)算執(zhí)行的效率，另一方面可能會增加修法的難度。

3.“兩法合一”

政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法是我國規(guī)范公共采購的兩部主要法律。兩法所規(guī)定的公共采購范圍各有側(cè)重、相對獨立，但又存在一定交叉重疊，由此給政府采購領(lǐng)域的理論研究和實踐帶來一些障礙與困惑。“法者天下之公器也，變者天下之公理也?！敝贫鹊脑O(shè)計必須適應(yīng)時代的變化，治理的腳步需要跟上發(fā)展的節(jié)拍。因此，2020年年初，在加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》（GPA）國內(nèi)法律調(diào)整研討會上，與會代表一致呼吁：在我國申請加入GPA的背景下，政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法應(yīng)“兩法合一”。

“兩法合一”具體應(yīng)該如何執(zhí)行？民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會副主任、中國法學(xué)會WTO法研究會副會長趙宏瑞提出了兩步走的建議。第一步，應(yīng)形成一個以政府采購法為主導(dǎo)的政府采購法律體系，將招標(biāo)投標(biāo)法納入政府采購法，使招投標(biāo)變成國內(nèi)政府采購的一個程序。第二步，制定一個推進(jìn)中國政府采購市場一體化國際化的實施意見。

與趙宏瑞觀點不謀而合的還有上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡，他也建議將招標(biāo)投標(biāo)法完整納入政府采購法。他認(rèn)為，這樣做的可行性在于，第一，將招標(biāo)投標(biāo)法納入政府采購法，使政府采購更加完整?，F(xiàn)行政府采購法雖然規(guī)定公開招標(biāo)是政府采購主要方式，但對招標(biāo)相關(guān)程序并未作完整的規(guī)定，從法律制度上看是不完整的；第二，在招標(biāo)投標(biāo)法中增加合同履行顯然與其調(diào)整范圍不符，將招投標(biāo)法納入政府采購法可以實現(xiàn)其作為公共采購的完整性，同時也實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)法在公共采購中從過程導(dǎo)向向結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)移。

4.集采機(jī)構(gòu)競爭

中央深改委第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》，其中明確提出要建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制。2020年，財政部副部長許宏才在其《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神加快建立現(xiàn)代政府采購制度》一文中也特別提到：“開展集中采購機(jī)構(gòu)競爭。要允許采購人打破行政級次、地區(qū)和部門隸屬關(guān)系，自主擇優(yōu)選擇試點范圍內(nèi)的集中采購代理機(jī)構(gòu)?！?/span>

那么，集采機(jī)構(gòu)競爭，怎么干？上海市政府采購中心副主任徐舟在《圍繞八大主題勾畫重構(gòu)政采制度全景圖》一文中表示，在我國事業(yè)單位分類改革和政府采購深化改革的大勢背景下，建議將集采機(jī)構(gòu)改制為國有企業(yè)。為了順利推進(jìn)改革，建議設(shè)一個改革過渡期，將集采機(jī)構(gòu)“扶上馬，送一程”。過渡期內(nèi)，集采目錄內(nèi)項目實行全國統(tǒng)一的代理收費標(biāo)準(zhǔn)，但采購人可以自主擇優(yōu)選擇集采機(jī)構(gòu)，激勵集采機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效，優(yōu)化服務(wù)。此外，集采機(jī)構(gòu)可以與社會代理機(jī)構(gòu)一樣承接集采目錄外項目，實行市場化競爭和收費。過渡期滿后，為體現(xiàn)公平，可取消集采目錄內(nèi)項目的強(qiáng)制委托，讓集采機(jī)構(gòu)通過價格、質(zhì)量等優(yōu)勢，吸引采購人自愿接受集采目錄內(nèi)項目的協(xié)議定點采購結(jié)果，通過強(qiáng)化公信力和優(yōu)化專業(yè)服務(wù)贏得采購人主動委托其他采購項目。

5.政府采購績效管理

2020年3月，財政部出臺了《項目支出績效評價管理辦法》，要求財政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對項目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測量、分析和評判。政府采購屬于支出范疇，財政支出需要進(jìn)行績效管理與評價，政府采購?fù)瑯有枰M(jìn)行績效管理與評價。

如何開展政府采購績效管理與評價，這是政府采購領(lǐng)域理論界高度關(guān)注的問題。“以績效為核心的政府采購制度重塑應(yīng)是政府采購開展績效管理的支撐點?！?政府采購法修訂研究項目負(fù)責(zé)人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安認(rèn)為，政府采購法的體系結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)績效型制度的要求進(jìn)行重大調(diào)整。建立績效導(dǎo)向的政府采購新模式，可以從兩方面考慮：一是體制結(jié)構(gòu)的再造，即實行預(yù)算單位中心主義的新體制。這一體制涉及采購人、非營利性集中采購機(jī)構(gòu)、營利性采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)化調(diào)整。在進(jìn)行這方面的制度設(shè)計時，應(yīng)優(yōu)先考慮政府利用市場能力的建設(shè)和提高，同時設(shè)計好績效目標(biāo)、績效目標(biāo)的評估和績效責(zé)任的承擔(dān)等基本制度。二是過程結(jié)構(gòu)的再造，即基于績效結(jié)果的新過程結(jié)構(gòu)，基本環(huán)節(jié)是采購需求的管理、締約方式的靈活運用、積極的合同履行、最終采購結(jié)果的評價和應(yīng)用。這一新結(jié)構(gòu)，將終結(jié)程序?qū)虻母偁幹行闹髁x的采購過程。

構(gòu)建績效型政府采購管理，理論界不僅有制度設(shè)想，還有藍(lán)圖擘畫。南京審計大學(xué)副校長裴育對我國政府采購績效管理給出了具體“施工圖”。首先，構(gòu)建政府采購全方位預(yù)算績效管理格局。將政府采購項目全面納入績效管理，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政府采購項目預(yù)算資金使用效果。其次，建立政府采購全過程預(yù)算績效管理體系。在政府采購預(yù)算實施過程中，應(yīng)強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，績效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等績效指標(biāo)。最后，完善政府采購全覆蓋預(yù)算績效管理體系。建議將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等四本預(yù)算的政府采購均納入預(yù)算績效管理體系，并注意相互之間的銜接。

6.優(yōu)化政府采購營商環(huán)境

2020年起，世界銀行《營商環(huán)境報告》將政府采購由觀察指標(biāo)轉(zhuǎn)為正式評估指標(biāo)，占各經(jīng)濟(jì)體營商環(huán)境總得分比重的1／11，政府采購指標(biāo)的納入將對我國全球營商環(huán)境中的排名產(chǎn)生重要影響。政府采購如何為優(yōu)化營商環(huán)境“添柴加薪”成為2020年我國各級政府關(guān)注的重點。

據(jù)國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所首席研究員劉慧介紹，世界銀行對政府采購內(nèi)容的評估主要涉及兩份報告。一是每年發(fā)布的《營商環(huán)境報告》，另一是不定期發(fā)布的《公共采購評估》。世界銀行每年出版的《營商環(huán)境報告》中通過“向政府銷售”（Selling to the government）這一指標(biāo)評估有關(guān)公共采購的相關(guān)內(nèi)容?！豆膊少徳u估》的評價內(nèi)容圍繞兩個維度、三個方面展開。維度一是評估政府采購主要程序，即從需求評估到政府采購合同簽訂的各階段；維度二是評估政府采購質(zhì)疑投訴體系。三個方面的評估包括：第一，公共采購的必要的程序，即投標(biāo)人及各類相關(guān)機(jī)構(gòu)（政府部門、采購機(jī)構(gòu)，政府許可頒發(fā)部門以及法院等）的工作程序；第二，相關(guān)各程序所需時間，即各當(dāng)事方進(jìn)行互動所需要的時間，以天數(shù)計算；第三，公共采購適用法律和規(guī)則，即法律、規(guī)章、規(guī)定、行政決定、法律判決、運行措施和辦法等與上述運行程序逐一對應(yīng)的水平狀況。具體來說，《公共采購評估》以公共采購全生命周期的程序和內(nèi)容展開，通過指標(biāo)體系進(jìn)行布局。

7.政府采購合同性質(zhì)

合同的性質(zhì)和救濟(jì)機(jī)制之間存在天然的密切關(guān)系，不同性質(zhì)的合同所選用的救濟(jì)途徑不同。具體到政府采購合同，目前無論是學(xué)術(shù)界還是實踐派對其救濟(jì)機(jī)制存在一定的爭議，究其原因是其對政府采購合同的性質(zhì)的界定觀點不同。

在參與《中國政府采購報》“政府采購合同性質(zhì)來爭鳴”專題討論的理論文章中，關(guān)于政府采購合同的性質(zhì)的問題依然 “百家爭鳴”，主要有以下幾種代表性的觀點：第一，公法合同性質(zhì)論，即政府采購合同屬于行政協(xié)議、行政合同或行政契約等，持此觀點的多為行政法學(xué)者；第二，私法合同性質(zhì)論，即民事合同，持此觀點的多為民法學(xué)者；第三種認(rèn)為是公私混合合同性質(zhì)論；第四種認(rèn)為政府采購合同部分是民事合同，部分是行政協(xié)議。但無論是持何種觀點的專家都表示，在政府采購法的修訂被提上議事日程的今天，重新反思政府采購合同性質(zhì)具有很大的必要性。

中國政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中認(rèn)為，現(xiàn)行的政府采購法對政府采購合同性質(zhì)作了簡單化的處理，規(guī)定統(tǒng)一適用合同法，但并沒有為政策性強(qiáng)的采購活動適用公法留下空間。他表示，基于政府采購對象本身的多樣性和政府采購價值目標(biāo)的多元性，政府采購合同的性質(zhì)不能做簡單化的認(rèn)定，基于采購對象和價值目標(biāo)而進(jìn)行類型化的區(qū)分更加合理。簡言之，如果政府采購的內(nèi)容只是一般的商品和服務(wù)，并不直接體現(xiàn)公權(quán)力因素和公共服務(wù)的內(nèi)容，那么此類政府采購可以歸入民事合同的范疇；相反，如果政府采購的內(nèi)容直接體現(xiàn)了公權(quán)力因素，直接服務(wù)于公共服務(wù)，那么，該類政府采購合同將其歸入行政協(xié)議的范疇，就更具有合理性。

8.政府采購行政裁決改革

2020年，深圳、上海、內(nèi)蒙古被財政部確定為政府采購行政裁決改革試點。這是面對大幅增長的政府采購爭議案件，我國政府采購對供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)制度不斷完善的有益探索。

我國政府采購行政裁決改革怎么改？不少專家認(rèn)為在我國加速加入GPA的背景下，對標(biāo)GPA，將行政裁決制度與政府采購制度有機(jī)結(jié)合起來，方能把握政府采購行政裁決的改革方向。南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒認(rèn)為，我國政府采購行政裁決的救濟(jì)范圍可參照GPA第二十條第二款規(guī)定相應(yīng)擴(kuò)大。即政府采購間接利益受到損失的供應(yīng)商也可以尋求救濟(jì)。他表示，救濟(jì)范圍影響著采購當(dāng)事人主體資格的確定?，F(xiàn)行政府采購法規(guī)定的五種救濟(jì)方式所規(guī)定的救濟(jì)范圍較狹窄且層層縮?。涸儐柕姆秶钦少徎顒樱|(zhì)疑的范圍卻直接縮小為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果，投訴范圍更是直接建立在詢問、質(zhì)疑的基礎(chǔ)上。此外，我國對供應(yīng)商資格還有著限制條件，即只有在已經(jīng)參與的程序或采購環(huán)節(jié)中受到實質(zhì)損害的供應(yīng)商，才有權(quán)得到救濟(jì)。因此，為了與GPA更好地銜接，建議我國也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大救濟(jì)主體范圍，把有或者可能有利害關(guān)系的供應(yīng)商納入保護(hù)范圍內(nèi)，約束采購人不斷擴(kuò)張的權(quán)力。

“我國政府采購行政裁決主體缺乏中立性，尚不滿足GPA要求?！焙蠋煼洞髮W(xué)法學(xué)院院長肖北庚指出，關(guān)于供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)的機(jī)構(gòu)，GPA規(guī)定各參加方將法院作為監(jiān)督和爭端解決機(jī)構(gòu)，或?qū)ｉT設(shè)立獨立的、公正的爭端解決機(jī)構(gòu)。GPA第十八條第四款規(guī)定，各成員國應(yīng)當(dāng)建立或者指定至少一個獨立于采購人的公正的行政或司法主管機(jī)關(guān)，接受并審查供應(yīng)商在采購中產(chǎn)生的質(zhì)疑。第十八條第六款規(guī)定，若爭端解決機(jī)構(gòu)不是法院，則該爭端解決機(jī)構(gòu)的決定還應(yīng)當(dāng)接受司法審查，或者應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)程序保障審查機(jī)關(guān)的公開性與公正性。而我國目前缺乏相對獨立的行政裁決機(jī)構(gòu)。因此，建議參照GPA的規(guī)定設(shè)置相對獨立的政府采購爭議處理機(jī)構(gòu)，由立法授權(quán)賦予其職能。政府采購供應(yīng)商可直接向獨立的裁決機(jī)構(gòu)請求裁決其與采購人發(fā)生的爭議。無須向政府采購監(jiān)管部門投訴，也無須對投訴不服后將政府采購監(jiān)管部門告上法庭，糾紛雙方當(dāng)事人都將是糾紛中的利害關(guān)系人。他認(rèn)為，這樣有助于將不是政府采購糾紛利害關(guān)系人的政府采購監(jiān)督部門從訴訟被告中擺脫出來，一方面使真正侵害供應(yīng)商權(quán)益的當(dāng)事人成為糾紛被告，恢復(fù)了救濟(jì)制度的本質(zhì)；另一方面，監(jiān)督部門擺脫可能的被告地位后，有更多的精力提高監(jiān)管效能和監(jiān)管水平，減少采購當(dāng)事人違法概率，兩者都有助于提升政府采購的公正性。

（本版文字/昝妍）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。