來自政采業(yè)界三位大咖的修法建議

來自政采業(yè)界三位大咖的修法建議

陳梁（浙江省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處）：

《征求意見稿》第七條【政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的管理體制】：“政府采購(gòu)實(shí)行限額標(biāo)準(zhǔn)管理制度……”政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)上下都屬于政府采購(gòu)，只是管理方式有所差別，“分類管理”的表述更準(zhǔn)確。建議將“政府采購(gòu)實(shí)行限額標(biāo)準(zhǔn)管理制度“改為“政府采購(gòu)實(shí)行限額標(biāo)準(zhǔn)分類管理制度。”此外，建議對(duì)集中采購(gòu)目錄以外且未達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)明確其適用的采購(gòu)方式、程序和信息公開相關(guān)規(guī)定。因?yàn)榇祟愴?xiàng)目數(shù)量多、采購(gòu)頻繁、監(jiān)管難度較大，現(xiàn)行政府采購(gòu)法出于抓大放小的考慮，未將其納入政府采購(gòu)范圍。本次修訂擬將其納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍，但規(guī)定可不適用本法相關(guān)規(guī)定，從當(dāng)前實(shí)踐反饋來看，此類項(xiàng)目并未找到行之有效的管理模式，倉促出臺(tái)納入?yún)s未做明確管理規(guī)定將進(jìn)一步助長(zhǎng)各地任性創(chuàng)新，如為各類高價(jià)、壟斷、封閉的電子賣場(chǎng)打開方便之門，造成廉政風(fēng)險(xiǎn)，損壞政府形象。

《征求意見稿》第二十三條【集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的工作要求】：“……對(duì)于適合實(shí)行批量集中采購(gòu)的集中采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行批量集中采購(gòu)，但緊急的小額零星貨物項(xiàng)目和有特殊要求的服務(wù)、工程項(xiàng)目除外。”當(dāng)前一些地方借助除外規(guī)定，將大量本應(yīng)批量集中采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行拆分，包裝成協(xié)議、定點(diǎn)采購(gòu)項(xiàng)目，使得批量集中采購(gòu)這一模式流于形式，無法發(fā)揮出其應(yīng)有的規(guī)模、價(jià)格等優(yōu)勢(shì)。因此，有必要重新審視批量集中采購(gòu)這一模式的價(jià)值和地位并從嚴(yán)規(guī)定緊急的小額零星貨物項(xiàng)目和有特殊要求的服務(wù)、工程項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、審批程序及適用采購(gòu)程序。建議此條款更改為“對(duì)于適合實(shí)行批量集中采購(gòu)的集中采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行批量集中采購(gòu)。緊急的小額零星貨物項(xiàng)目和有特殊要求的服務(wù)、工程項(xiàng)目可以除外，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及程序，由國(guó)務(wù)院確定并公布?！?/strong>

《征求意見稿》第二十五條【委托代理協(xié)議】。該條款未規(guī)定集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的代理業(yè)務(wù)范圍。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在代理業(yè)務(wù)程序及內(nèi)容上應(yīng)有區(qū)別，前者在代理集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目時(shí)為法定代理，可以由財(cái)政部門統(tǒng)一約定代理協(xié)議內(nèi)容或進(jìn)行統(tǒng)一代理，采購(gòu)人沒有特殊情況，均默認(rèn)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，以優(yōu)化辦事流程、節(jié)約行政成本，并消除與條文后面內(nèi)容的沖突。建議該條款增加“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理范圍及內(nèi)容由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門另行規(guī)定，除此以外采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)……”

《征求意見稿》第八十條【電子反拍】：“詢價(jià)可以采用電子反拍程序?qū)嵤?yīng)商在報(bào)價(jià)截止時(shí)間前可以進(jìn)行多次報(bào)價(jià)，以最后一次報(bào)價(jià)為其最終報(bào)價(jià)。報(bào)價(jià)截止后，根據(jù)事先確定的排序規(guī)則，自動(dòng)確定成交供應(yīng)商?！?建議明確電子反拍適用范圍，特別是能否指定單一品牌型號(hào)。適用范圍和能否指定單一品牌型號(hào)是正確使用該方式的前提。

《征求意見稿》第八十一條【單一來源的適用情形】：“符合下列情形之一的，可以采用單一來源方式采購(gòu)……適用前款第（一）項(xiàng)情形的，對(duì)原招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書、征集文件的要求不得作實(shí)質(zhì)性修改……”“實(shí)質(zhì)性修改”概念不清，爭(zhēng)議較大，建議不要使用此類模糊概念。建議更改為“對(duì)原招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書、征集文件的要求不得降低要求”。

《征求意見稿》第一百一十七條【防范利益沖突】：“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)……”這一表述易產(chǎn)生歧義，建議修改。因?yàn)榇嬖谡少?gòu)監(jiān)管部門也有采購(gòu)項(xiàng)目需要采購(gòu)，同時(shí)大量的協(xié)議和定點(diǎn)采購(gòu)均以監(jiān)管部門為采購(gòu)人代表的情形。

林日清（廈門市財(cái)政局條法處）：

《征求意見稿》第二條【適用范圍和定義】：“……本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體，為了實(shí)現(xiàn)政務(wù)活動(dòng)和公共服務(wù)的目的，使用財(cái)政性資金或者其他公共資源，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)的行為……”建議對(duì)該條款“使用財(cái)政資金”的方式和比例作進(jìn)一步明確和限定。如，“其他采購(gòu)實(shí)體”通過補(bǔ)貼方式取得財(cái)政資金，其采購(gòu)行為是否適用本法；增加對(duì)財(cái)政資金占混合資金項(xiàng)目總金額的比例限定。

《征求意見稿》第十九條【供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)的條件】：“……有下列情形的供應(yīng)商，不得參加政府采購(gòu)活動(dòng)：（二）尚欠繳應(yīng)納稅款或社會(huì)保障資金的……采購(gòu)人有證據(jù)證明有關(guān)供應(yīng)商在以往履行與采購(gòu)人及其所屬單位的采購(gòu)合同時(shí)，發(fā)生過重大實(shí)質(zhì)性違約且未及時(shí)采取合理補(bǔ)救措施的，可以拒絕其參加采購(gòu)活動(dòng)……?！?strong>建議明確“欠繳”狀態(tài)，是適用于整個(gè)政府采購(gòu)活動(dòng)期間還是僅適用于截標(biāo)時(shí)間或評(píng)審結(jié)束之前。此外還建議將“采購(gòu)人及其所屬單位”修改為“采購(gòu)人及其關(guān)聯(lián)單位”，以合理擴(kuò)大適用范圍。實(shí)踐中，遇到更多的情形是兄弟單位，如同一部委下屬A、B等數(shù)家單位。A遇到某供應(yīng)商重大實(shí)質(zhì)性違約，B可以拒絕其參加采購(gòu)活動(dòng)。建議刪除“且未及時(shí)采取合理補(bǔ)救措施的”。供應(yīng)商是否及時(shí)采取合理補(bǔ)救措施在判斷上存在相當(dāng)困難，可由采購(gòu)人自行選擇是否拒絕發(fā)生過重大實(shí)質(zhì)性違約供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)。

《征求意見稿》第二十二條【采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)】：“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)單位法人。”建議集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)限定為“非營(yíng)利事業(yè)單位法人”，國(guó)有企業(yè)性質(zhì)亦是可行的，也能夠?yàn)閷砑胁少?gòu)代理機(jī)構(gòu)深化改革、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)留下制度空間。

《征求意見稿》第五十一條的“終止采購(gòu)”與第五十八條“廢標(biāo)”，名詞表述應(yīng)一致。

《征求意見稿》第八十三條【框架協(xié)議的適用情形】：“符合下列情形之一的，可以采用框架協(xié)議方式采購(gòu)：（三）確定多家供應(yīng)商由服務(wù)對(duì)象自主選擇的公共服務(wù)項(xiàng)目……”建議“確定多家供應(yīng)商由服務(wù)對(duì)象自主選擇的公共服務(wù)項(xiàng)目”調(diào)整為“確定多家供應(yīng)商由實(shí)施主體自主選擇的項(xiàng)目”。因?yàn)榇祟愴?xiàng)目不應(yīng)只限定為公共服務(wù)項(xiàng)目，也不應(yīng)僅限于服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)包括貨物（如食堂供應(yīng)商）、服務(wù)（如物業(yè)管理）和工程項(xiàng)目（如市政道路零星維護(hù)工程、公房零星維修）。

《征求意見稿》第一百二十八條對(duì)代理機(jī)構(gòu)的罰則，建議刪除第（五）項(xiàng)“未按照規(guī)定組織對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收的”，因驗(yàn)收不屬于代理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍。

《征求意見稿》第一百一十一條【質(zhì)疑投訴】：“質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可就質(zhì)疑事項(xiàng)在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴?！?建議改為“可就質(zhì)疑事項(xiàng)在收到質(zhì)疑答復(fù)或答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴”，既提高效率，也不影響供應(yīng)商救濟(jì)權(quán)利。

宋軍(湖北省荊門市財(cái)政局)：

《征求意見稿》第十二條【績(jī)效管理】：“預(yù)算部門和單位應(yīng)當(dāng)落實(shí)全過程績(jī)效管理要求……”《征求意見稿》第二條是關(guān)于本法的使用范圍和定義。其中把各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體列為政府采購(gòu)的主體。而十二條中沒有將“其他采購(gòu)實(shí)體”列入績(jī)效管理當(dāng)中，建議增加。

《征求意見稿》第二十四條【政府采購(gòu)項(xiàng)目的委托和組織】：“納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)；未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)。此條款中的內(nèi)容應(yīng)分情況闡述，因?yàn)槲醇{入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目有兩種可能性。一是未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目且未達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，這屬于非政府采購(gòu)法律法規(guī)所規(guī)定的范圍，因此不存在“自行采購(gòu)”“委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)”一說。二是未納入集中采購(gòu)目錄但達(dá)到了政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目，該情況屬于分散采購(gòu)，采購(gòu)人按政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序自行組織采購(gòu)或委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)。此外，為避免將“自行采購(gòu)”誤解為“自由采購(gòu)”，建議《征求意見稿》增加關(guān)于“自行采購(gòu)”的定義，即本法所稱自行采購(gòu)，是指采購(gòu)人依據(jù)本法規(guī)定的采購(gòu)方式、采購(gòu)程序以及要求，自己組織政府采購(gòu)活動(dòng)的行為。

《征求意見稿》第三十九條【采購(gòu)計(jì)劃】：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)需求特點(diǎn)編制采購(gòu)計(jì)劃……”現(xiàn)行政府采購(gòu)法實(shí)施條例中關(guān)于“采購(gòu)計(jì)劃”的表述，采用了“政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃”一詞。在實(shí)際中“采購(gòu)計(jì)劃”其實(shí)是一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目的“實(shí)施計(jì)劃”，建議改為“采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃”一詞。此外,“采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃”是在每一個(gè)具體采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施前編制的計(jì)劃，它比政府采購(gòu)項(xiàng)目的可行研究報(bào)告、政府采購(gòu)預(yù)算以及采購(gòu)意向更具體。因此，其順序是先有政府采購(gòu)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、再有政府采購(gòu)預(yù)算，政府采購(gòu)預(yù)算批復(fù)后，再依據(jù)批復(fù)后的部門預(yù)算編制采購(gòu)意向，在單一的采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施開始前，再編制采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。建議《征求意見稿》第四章中將第三十九條“采購(gòu)計(jì)劃”改為“采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃”的同時(shí)并和第四十二條“采購(gòu)意向公開”順序置換。

《征求意見稿》第六十五條【競(jìng)爭(zhēng)性談判的適用情形】：“符合下列情形之一的，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)：……（五）采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的。”該條款中“用戶”一詞指向性不明確，既可指“采購(gòu)人”也可指“采購(gòu)人”所服務(wù)的對(duì)象。依據(jù)該條款上下文的語言環(huán)境可以判斷“用戶”一詞應(yīng)指采購(gòu)人。建議該條款改為“采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足采購(gòu)人工作緊急需要的”。

《征求意見稿》第一百二十八條【采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)責(zé)任】：“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，責(zé)令限期改正，給予警告，并可對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)處以十萬元以上二十萬元以下罰款……”采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的處罰就包括了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。而《征求意見稿》維持了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)屬于“非營(yíng)利的事業(yè)法人”的現(xiàn)行規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源就是財(cái)政預(yù)算，對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行罰款，最后還是由財(cái)政承擔(dān)。建議此條款或?qū)胁少?gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)處罰分別予以規(guī)定，或規(guī)定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不適用罰款條款。

《征求意見稿》刪除了“公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。實(shí)踐中公開招標(biāo)方式存在一些問題，但不能忽視其是實(shí)現(xiàn)“三公”原則的最佳采購(gòu)方式。相比其他采購(gòu)方式，它最大程度地限制了自由裁量權(quán)。建議保留“招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)”相關(guān)規(guī)定，一方面，讓采購(gòu)人有選擇采購(gòu)方式的參考標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，也為監(jiān)管部門的監(jiān)督提供依據(jù)。

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。