如何透過“規(guī)律性報(bào)價(jià)”認(rèn)定串通投標(biāo)？

【實(shí)務(wù)探討】

如何透過“規(guī)律性報(bào)價(jià)”認(rèn)定串通投標(biāo)？

——以一起案件談?wù)J定串通投標(biāo)的證據(jù)構(gòu)成

■ 趙路

案件背景

某年1月，采購(gòu)人A就食品快速檢驗(yàn)設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目發(fā)布中標(biāo)公告。該采購(gòu)項(xiàng)目分為四個(gè)包組。其中，第1包組、第4包組中標(biāo)供應(yīng)商為K公司；第2包組中標(biāo)供應(yīng)商為L(zhǎng)公司；第3包組中標(biāo)供應(yīng)商為O公司。參加投標(biāo)的T公司對(duì)中標(biāo)結(jié)果不服，提起投訴。

投訴事項(xiàng)1：K公司、L公司、O公司的高管、股東、法人等存在重合（劉某為K公司執(zhí)行董事、O公司歷史法人、歷史股東、L公司醫(yī)療經(jīng)理、歷史股東、歷史法人），股東之間存在明顯的利害關(guān)系，存在一致行動(dòng)人的重大嫌疑。

投訴事項(xiàng)2：K公司、L公司、O公司分別于招標(biāo)公告發(fā)布前進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)范圍變更，此三家公司變更前的經(jīng)營(yíng)范圍中均不含檢測(cè)設(shè)備相關(guān)內(nèi)容，故投訴人對(duì)中標(biāo)企業(yè)的售后服務(wù)能力提出異議。

投訴事項(xiàng)3：K公司、L公司、O公司提供的投標(biāo)產(chǎn)品中均含有H公司產(chǎn)品，原則上同一品牌同一型號(hào)產(chǎn)品只能有一家投標(biāo)人。

投訴事項(xiàng)4：K公司、L公司、O公司采用了“一家低報(bào)，兩家高報(bào)”的配合報(bào)價(jià)策略，投訴人認(rèn)為此三家單位有圍標(biāo)嫌疑。

處理理由

關(guān)于投訴事項(xiàng)1，經(jīng)查閱國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，K公司、L公司、O公司三家供應(yīng)商不存在單位負(fù)責(zé)人為同一人或者直接控股、管理關(guān)系，不屬于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十八條第一款規(guī)定的不得參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)的不同供應(yīng)商。投訴事項(xiàng)1缺乏事實(shí)依據(jù)。

關(guān)于投訴事項(xiàng)2，經(jīng)查閱招標(biāo)文件，本項(xiàng)目所設(shè)定的“合格投標(biāo)人資格條件”并未要求營(yíng)業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營(yíng)范圍需包含檢測(cè)設(shè)備相關(guān)內(nèi)容，K公司、L公司、O公司在招標(biāo)公告發(fā)布前變更營(yíng)業(yè)范圍的行為，不能證明采購(gòu)人在開標(biāo)前開啟投標(biāo)文件并將有關(guān)信息泄露給前述三家供應(yīng)商。投訴事項(xiàng)2缺乏事實(shí)依據(jù)。

關(guān)于投訴事項(xiàng)3，經(jīng)查閱招標(biāo)文件和投標(biāo)文件，本項(xiàng)目共分為四包，每一包組中K公司、L公司、O公司的投標(biāo)產(chǎn)品均為不同生產(chǎn)廠家生產(chǎn)，不屬于同一品牌同一型號(hào)產(chǎn)品應(yīng)作為一個(gè)供應(yīng)商計(jì)算的情形。投訴事項(xiàng)3缺乏事實(shí)依據(jù)。

關(guān)于投訴事項(xiàng)4，經(jīng)查閱開標(biāo)記錄表，涉及本次投訴的三家供應(yīng)商報(bào)價(jià)情況為：第1包投標(biāo)價(jià)分別為：L公司1651200元，K公司7990260元，O公司9313800元； 第2包投標(biāo)價(jià)分別為：O公司1495000元，L公司6202900元，K公司8191000元； 第3包投標(biāo)價(jià)分別為：L公司1368000元，O公司5560350元，K公司7372000元；4包投標(biāo)價(jià)分別為：L公司1729000元，K公司6660450元，O公司8417000元。

經(jīng)查閱中標(biāo)公告，第1包中標(biāo)供應(yīng)商為K公司；第2包中標(biāo)供應(yīng)商為L(zhǎng)公司；第3包中標(biāo)供應(yīng)商為O公司；第4包中標(biāo)供應(yīng)商為K公司。

綜合四包報(bào)價(jià)及中標(biāo)結(jié)果可以看出，涉及本次投訴的三家供應(yīng)商形成一家供應(yīng)商報(bào)較低價(jià)格、一家供應(yīng)商報(bào)中間價(jià)格、一家供應(yīng)商報(bào)較高價(jià)格的情形，報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異，且存在配合實(shí)現(xiàn)中間報(bào)價(jià)供應(yīng)商中標(biāo)的情形。

經(jīng)查閱第1包投標(biāo)文件，中標(biāo)供應(yīng)商K公司的投標(biāo)文件有351頁(yè)，投標(biāo)文件有評(píng)審索引（包括項(xiàng)目、分項(xiàng)名稱、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、自評(píng)得分、備注），售后服務(wù)及其他方案共119頁(yè)，業(yè)績(jī)有自制業(yè)績(jī)表（包括序號(hào)、合同訂立時(shí)間、采購(gòu)單位、項(xiàng)目名稱、供應(yīng)商名稱、合同金額、證明材料）；L公司的投標(biāo)文件共40頁(yè)，售后服務(wù)及其他方案共6頁(yè)，未提供業(yè)績(jī)，無(wú)評(píng)審索引；O公司的投標(biāo)文件共45頁(yè)，售后服務(wù)及其他方案共8頁(yè)，未提供業(yè)績(jī)，無(wú)評(píng)審索引。

經(jīng)查閱第2包投標(biāo)文件，中標(biāo)供應(yīng)商L公司的投標(biāo)文件有402頁(yè)，投標(biāo)文件有評(píng)審索引（包括項(xiàng)目、分項(xiàng)名稱、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、自評(píng)得分、備注），售后服務(wù)及其他方案共156頁(yè)，業(yè)績(jī)有自制業(yè)績(jī)索引表（包括序號(hào)、合同簽訂時(shí)間、采購(gòu)單位、項(xiàng)目名稱、供應(yīng)商名稱、合同金額、證明材料）；K公司的投標(biāo)文件有78頁(yè)，售后服務(wù)及其他方案共9頁(yè)，未提供業(yè)績(jī)及其他資質(zhì)證明，無(wú)評(píng)審索引；O公司的投標(biāo)文件共70頁(yè)，售后服務(wù)及其他方案共8頁(yè)，未提供業(yè)績(jī)，無(wú)評(píng)審索引。

經(jīng)查閱第3包投標(biāo)文件，中標(biāo)供應(yīng)商O公司的投標(biāo)文件有481頁(yè)，投標(biāo)文件有評(píng)審索引（包括項(xiàng)目、分項(xiàng)名稱、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、自評(píng)、備注），售后服務(wù)及其他方案共79頁(yè)，業(yè)績(jī)有自制業(yè)績(jī)索引表（包括序號(hào)、招標(biāo)單位、供貨單位、項(xiàng)目名稱、合同金額、簽訂日期、備注）；K公司的投標(biāo)文件共129頁(yè)，售后服務(wù)及其他方案共10頁(yè)，未提供業(yè)績(jī)及其他資質(zhì)證明，無(wú)評(píng)審索引；L公司的投標(biāo)文件共123頁(yè)，售后服務(wù)及其他方案共7頁(yè)，未提供業(yè)績(jī)，無(wú)評(píng)審索引。

經(jīng)查閱第4包投標(biāo)文件，中標(biāo)供應(yīng)商K公司的投標(biāo)文件有409頁(yè)，售后服務(wù)及其他方案共91頁(yè)，有評(píng)審索引（包括項(xiàng)目、分項(xiàng)名稱、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、自評(píng)得分、證明材料），有自制業(yè)績(jī)索引表（包括序號(hào)、合同訂立時(shí)間、采購(gòu)單位、項(xiàng)目名稱、供應(yīng)商名稱、合同金額、證明材料所在頁(yè)碼）；L公司的投標(biāo)文件共124頁(yè)，售后服務(wù)及其他方案共7頁(yè)，未提供業(yè)績(jī)，無(wú)評(píng)審索引；O公司的投標(biāo)文件共135頁(yè)，售后服務(wù)及其他方案共8頁(yè)，未提供業(yè)績(jī)，無(wú)評(píng)審索引。

綜合四包投標(biāo)文件可見，K公司、L公司、O公司均具有制作評(píng)審索引表、業(yè)績(jī)索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案的能力，但是K公司僅在第1包、第4包的投標(biāo)文件中制作了評(píng)審索引表、業(yè)績(jī)索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案，L公司僅在第2包的投標(biāo)文件中制作了評(píng)審索引表、業(yè)績(jī)索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案，O公司僅在第3包的投標(biāo)文件中制作了評(píng)審索引表、業(yè)績(jī)索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案。三家供應(yīng)商在具備制作評(píng)審索引表、業(yè)績(jī)索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案的能力的情況下，在不同包組中放棄制作評(píng)審索引表、業(yè)績(jī)索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案，存在配合實(shí)現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的供應(yīng)商中標(biāo)的情形。

再查，本項(xiàng)目第2包L公司投標(biāo)文件中的售后服務(wù)方案與第1包K公司投標(biāo)文件中的售后服務(wù)方案，結(jié)構(gòu)與內(nèi)容高度雷同。

綜合上述情況，K公司、L公司、O公司存在協(xié)商報(bào)價(jià)、技術(shù)方案等投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)內(nèi)容、不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異的情況。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十四條第（三）項(xiàng)、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第三十七條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，屬于惡意串通。依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第七十七條第一款第（三）項(xiàng)、第二款之規(guī)定，K公司、L公司、O公司投標(biāo)無(wú)效、中標(biāo)無(wú)效。

綜上，投訴事項(xiàng)4經(jīng)查證屬實(shí)。

處理結(jié)果

根據(jù)以上調(diào)查結(jié)果，財(cái)政部門認(rèn)為：

投訴事項(xiàng)1、投訴事項(xiàng)2、投訴事項(xiàng)3缺乏事實(shí)依據(jù)，投訴事項(xiàng)4成立，影響采購(gòu)結(jié)果，本項(xiàng)目已確定中標(biāo)供應(yīng)商但尚未簽訂政府采購(gòu)合同，合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量。根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第二十九條第（二）項(xiàng)、第三十二條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，決定：

1.駁回投訴事項(xiàng)1、投訴事項(xiàng)2、投訴事項(xiàng)3；

2.中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，責(zé)令采購(gòu)人依法另行確定中標(biāo)供應(yīng)商。

行政處罰

投訴處理決定書作出后，K公司、L公司、O公司分別向財(cái)政部門出具《保證書》，表示服從財(cái)政部門處理決定，并保證認(rèn)真改過，不再發(fā)生類似情況。鑒于K公司、L公司、O公司承認(rèn)錯(cuò)誤并承諾改正，未造成重大影響，財(cái)政部門酌情從輕處理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第七十七條第一款第（三）項(xiàng)的規(guī)定，處以K公司、L公司、O公司采購(gòu)金額千分之五的罰款，將K公司、L公司、O公司列入不良行為記錄名單，自處罰決定生效之日起在一年內(nèi)禁止K公司、L公司、O公司參加政府采購(gòu)活動(dòng)。

K公司、L公司、O公司均未提起行政復(fù)議、行政訴訟。

案件分析

87號(hào)令第三十七條第（四）項(xiàng)將“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異”視為投標(biāo)人串通投標(biāo)，這一規(guī)定也是財(cái)政部門認(rèn)定串通投標(biāo)的重要依據(jù)之一。但往往僅以“規(guī)律性報(bào)價(jià)”作為依據(jù)，不足以認(rèn)定投標(biāo)人構(gòu)成串通投標(biāo)。

本案中，投訴人發(fā)現(xiàn)了在采購(gòu)項(xiàng)目的四個(gè)采購(gòu)包中，涉及投訴的三家供應(yīng)商形成“一家供應(yīng)商報(bào)較低價(jià)格、一家供應(yīng)商報(bào)中間價(jià)格、一家供應(yīng)商報(bào)較高價(jià)格，且存在配合實(shí)現(xiàn)中間報(bào)價(jià)供應(yīng)商中標(biāo)”的規(guī)律。

財(cái)政部門從該線索出發(fā)，通過對(duì)涉及投訴的三家供應(yīng)商投標(biāo)文件的內(nèi)容結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，并結(jié)合四個(gè)采購(gòu)包的投標(biāo)文件制作情況進(jìn)行比較，又發(fā)現(xiàn)了其他認(rèn)定串通投標(biāo)的相關(guān)證據(jù)：

涉及本次投訴的三家中標(biāo)供應(yīng)商在具備制作評(píng)審索引表、業(yè)績(jī)索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案的能力的情況下，在不同采購(gòu)包中選擇放棄制作評(píng)審索引表、業(yè)績(jī)索引表、完善的售后服務(wù)及其他方案，存在配合實(shí)現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的供應(yīng)商中標(biāo)的情形。本項(xiàng)目存在不同采購(gòu)包中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件中，售后服務(wù)方案結(jié)構(gòu)與內(nèi)容高度雷同的情形。

最終，財(cái)政部門認(rèn)定K公司、L公司、O公司構(gòu)成惡意串通，作出處理決定：中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，責(zé)令采購(gòu)人依法另行確定中標(biāo)供應(yīng)商，并就K公司、L公司、O公司惡意串通行為進(jìn)行行政處罰。

本案處理的亮點(diǎn)在于：財(cái)政部門未停留于投訴人提供的“規(guī)律性差異”的線索，進(jìn)一步充分開展深度事實(shí)調(diào)查。通過對(duì)供應(yīng)商在不同采購(gòu)包的投標(biāo)文件的結(jié)構(gòu)內(nèi)容比較分析，認(rèn)定涉及投訴的三家供應(yīng)商存在協(xié)商報(bào)價(jià)等惡意串標(biāo)行為。

（作者單位：北京盈科（沈陽(yáng)）律師事務(wù)所）

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