優(yōu)化政府采購營商環(huán)境要沿著市場化法治化國際化推進(jìn)

優(yōu)化政府采購營商環(huán)境要沿著市場化法治化國際化推進(jìn)

■ 趙曄

營商環(huán)境是影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動硬環(huán)境和軟環(huán)境的總稱。良好的營商環(huán)境宏觀上能夠提升市場的資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；微觀上能夠直接或間接影響企業(yè)投資、經(jīng)營、管理決策。政府采購是以政府為需求主體的購買行為。由于政府既是消費(fèi)者又是監(jiān)管者的特殊身份,其采購行為本身就是營商環(huán)境的具體體現(xiàn)。從我國政府采購領(lǐng)域目前的營商環(huán)境建設(shè)來看，近年來部分省市采取了諸如保函代替保證金政策、政府采購信用融資等諸多措施，這些已為提升我國整體營商環(huán)境作出了貢獻(xiàn)。按照習(xí)近平總書記提出的營商環(huán)境只有更好沒有最好的要求，未來我國政府采購領(lǐng)域營商環(huán)境建設(shè)還須沿著著市場化、法治化、國際化方向繼續(xù)深入推進(jìn)。

以公平競爭審查為抓手提高政府采購的市場化水平

競爭機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制，其有效發(fā)揮作用的前提就是所有的市場主體具有公平競爭的機(jī)會。部分地區(qū)在政府采購領(lǐng)域仍存在一些如地區(qū)封鎖、區(qū)別對待、指定交易、信息壁壘等行為，這些行為影響了政府采購的公平競爭。因此，亟須進(jìn)一步完善政府采購領(lǐng)域的公共競爭審查制度。審查對象方面，由于政府采購規(guī)模較大，所以建議從已經(jīng)對公平競爭產(chǎn)生顯而易見影響的政府采購行為入手，然后逐步擴(kuò)大審查范圍。審查方式方面，鑒于政府采購政策文件專業(yè)政策性強(qiáng)的現(xiàn)實情況，應(yīng)該以自我審查為主要方式。為了防范自我審查動力不足、有失客觀公正等問題，建議通過抽查機(jī)制、第三方評估等方式加強(qiáng)外部監(jiān)督。審查標(biāo)準(zhǔn)方面，要處理好原則性和例外性的關(guān)系。從國際經(jīng)驗來看，以國家經(jīng)濟(jì)安全、國家利益、社會公共利益為目的在政府采購的公平競爭審查中設(shè)置例外情況是符合國際慣例的。因此，建議我國在推行公平競爭審查的同時不能放棄政府采購的其他政策功能。政府采購承擔(dān)著支持科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等政策目標(biāo)。公平競爭審查的主要目標(biāo)是為市場主體創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境；政府采購政策功能的主要目標(biāo)是彌補(bǔ)市場的缺陷。兩者不是對立的關(guān)系，是可以相互協(xié)調(diào)的。公平競爭審查能夠防止政府采購實現(xiàn)其他功能性目標(biāo)的同時避免行政性壟斷的發(fā)生，從而更好地體現(xiàn)市場的決定性作用。

以政府采購法修訂為契機(jī)提高政府采購的法治化水平

政府采購法作為我國政府采購領(lǐng)域?qū)ｉT性法律，自2003年正式實施以來，為規(guī)范采購行為、提高資金使用效率、發(fā)揮政府采購功能起到了重要的作用。但從目前來看，該法在實踐中也面臨著無法適應(yīng)實施環(huán)境的變化、實施主體的范圍界定不清、權(quán)責(zé)界限模糊，實施依據(jù)之間互相沖突、實施效果仍有待提高等問題。因此，修訂政府采購法已經(jīng)成為各方共識。從目前的政府采購法修訂草案征求意見稿來看，已作出了諸多調(diào)整，建議還應(yīng)考慮如下幾個方面的問題。

首先，政府采購法定位須明晰。政府采購法一方面可以通過嚴(yán)格采購程序約束采購參與人的行為，另一方面也可以用采購結(jié)果對采購過程中的主體進(jìn)行規(guī)范，在協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系上能夠發(fā)揮重要作用。立足此角度，政府采購法的定位就不應(yīng)僅是規(guī)范政府采購行為的程序法，而更應(yīng)該成為公共資源交易中的一個基礎(chǔ)法。因此，修訂政府采購法必須對政府采購的原則、立法目標(biāo)作出清晰的界定，尤其是要把公共利益定為首要目標(biāo)。

其次，法律內(nèi)容要體現(xiàn)時代的最新要求，比如新技術(shù)革命帶來的政府采購的數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題、在構(gòu)建對外開放新格局中政府采購的作用機(jī)制問題、統(tǒng)籌安全與發(fā)展的關(guān)系中政府采購的安全問題等。

再其次，要體現(xiàn)政府采購改革從程序?qū)蛳蚩冃?dǎo)向的轉(zhuǎn)變。績效導(dǎo)向就是以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購結(jié)果和用戶反饋為導(dǎo)向，這是現(xiàn)代政府采購制度的重要特征。因此，在修法過程中要將績效理念作為政府采購法的整體中心和縱向支柱。

最后，在修訂過程中要充分考慮政府采購法與其他法律規(guī)范的有效銜接。如在范圍上，由于部分政府采購合同既有民事合同性質(zhì)，又有行政合同屬性，因此，不建議一律都適用民法典的規(guī)定。

以加入WTO政府采購協(xié)定 (GPA) 為契機(jī)促進(jìn)營商環(huán)境的國際化

隨著發(fā)展階段、環(huán)境條件的變化，我國提出要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署，新發(fā)展格局不是封閉運(yùn)行，而是要更好利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源。因此，實行更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對外開放是必然的選擇。這樣的大趨勢對我國的政府采購國際化提出了更高的要求，加快加入WTO政府采購協(xié)定 (GPA) 則是我國政府采購國際化的重要體現(xiàn)。GPA是 WTO 框架下的諸邊協(xié)定，加入GPA意味著政府采購市場的開放，屬于開放范圍的政府采購項目要給予參加方的企業(yè)、產(chǎn)品和提供的服務(wù)國民待遇。立足未來，一方面，我國需要加快推進(jìn)GPA談判，因此在采購原則、采購對象、采購方式及程序等方面設(shè)定上要更加注重與國際接軌；另一方面，要借鑒其他國家在使用GPA中例外性條款的經(jīng)驗，充分發(fā)揮政府采購在支持和保護(hù)中小企業(yè)、綠色采購、補(bǔ)償交易和商業(yè)化采購等方面的積極作用，同時在參與國際政府采購規(guī)則的制定中發(fā)揮更加重要的作用。[作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授，本文系“興遼英才計劃”項目“新時代遼寧財政高質(zhì)量發(fā)展研究”（XLYC1807200）階段研究成果]

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