淺析政采促進中小企業(yè)發(fā)展新規(guī)

【聚焦·46號文】

淺析政采促進中小企業(yè)發(fā)展新規(guī)

■ 楊帆 郎迎晨

促進中小企業(yè)發(fā)展，是政府采購法規(guī)定的政府采購政策功能之一。為落實該項政策功能，財政部、工信部于2011年印發(fā)了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（以下簡稱“181號文”），明確了具體的措施。181號文實施以來，政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展效果顯著。據財政部公布的數據顯示，2019年，全國政府采購授予中小微企業(yè)合同金額為24519.1億元，占全國政府采購規(guī)模的74.1%。政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展取得良好效果的同時，181號文在執(zhí)行中也逐漸暴露出預留份額措施不夠細化、采購人主體責任不明確等問題。因此，去年12月財政部會同工信部完善相關政策措施修訂了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（以下簡稱“46號文”），并于今年實施，181號文同時廢止。筆者將結合工作實際對如何準確執(zhí)行46號文的內容進行分析，供業(yè)內人士參考。

扶持標準由“雙小”變?yōu)榱恕皢涡　?/strong>

對比181號文，46號文的最大變化是政府采購對中小企業(yè)的扶持標準由“雙小”變?yōu)榱恕皢涡　?。按?81號文的規(guī)定，政府采購對中小企業(yè)的扶持標準為，參與政府采購的企業(yè)必須滿足兩點：一是本身是中小企業(yè)；二是提供本企業(yè)制造的貨物、承擔的工程或者服務，或者提供其他中小微企業(yè)制造的貨物。這就是所謂的“雙小”。

46號文第二條對中小企業(yè)進行了定義，第四條明確了供應商享受中小企業(yè)扶持政策的情形。即在政府采購活動中，供應商提供的貨物、工程或者服務符合下列情形的，享受本辦法規(guī)定的中小企業(yè)扶持政策：第一，在貨物采購項目中，貨物由中小企業(yè)制造，即貨物由中小企業(yè)生產且使用該中小企業(yè)商號或者注冊商標，但供應商提供的貨物既有中小企業(yè)制造貨物也有大型企業(yè)制造貨物的除外。第二，在工程采購項目中，工程由中小企業(yè)承建，即工程施工單位為中小企業(yè)。第三，在服務采購項目中，服務由中小企業(yè)承接，即提供服務的人員為中小企業(yè)依照《中華人民共和國勞動合同法》訂立勞動合同的從業(yè)人員。按照46號文的規(guī)定，只要滿足“單小”標準，如大中型企業(yè)提供的貨物全部為小微企業(yè)制造，就可以享受價格評審優(yōu)惠政策。

但值得注意的是，有一種例外情況，供應商與大企業(yè)的負責人為同一人，或者與大企業(yè)存在直接控股、管理關系的，不屬于46號文所稱的中小企業(yè)。

聚焦采購標的確定中小企業(yè)劃分標準所屬行業(yè)

在企業(yè)類型劃定工作上，46號文更加注重供應商中小企業(yè)劃分的精準度，也避免供應商由于對行業(yè)認定的偏差而導致企業(yè)類型劃定不準。46號文第十二條第六款規(guī)定，采購文件應當明確采購標的對應的中小企業(yè)劃分標準所屬行業(yè)。該規(guī)定改變了181號文中由供應商自行選定行業(yè)進行聲明的規(guī)則。因此，采購人和采購代理機構在執(zhí)行46號文時，應當認真分析項目采購需求，在采購文件中明確采購標的對應的中小企業(yè)劃分標準所屬行業(yè)，對于多個采購標的，供應商必須仔細核對采購文件確定的采購標的對應的中小企業(yè)劃分標準所屬行業(yè)，應當逐項列明對應行業(yè)，并逐項對照46號文規(guī)定的《中小企業(yè)聲明函》格式進行自我聲明。評審專家必須嚴格根據采購文件確定的采購標的對應的中小企業(yè)劃分標準所屬行業(yè)，逐項審核供應商提供的《中小企業(yè)聲明函》，以判定供應商是否享受相應的中小企業(yè)扶持政策。

四種具體支持措施

46號文中政府采購支持中小企業(yè)的主要措施有以下四種。

第一，預留份額，包括專門預留和部分預留。46號文第七條規(guī)定，采購限額標準以上，200萬元以下的貨物和服務采購項目、400萬元以下的工程采購項目，適宜由中小企業(yè)提供的，采購人應當專門面向中小企業(yè)采購。46號文第八條規(guī)定，預留份額通過下列措施進行：（一）將采購項目整體或者設置采購包專門面向中小企業(yè)采購；（二）要求供應商以聯(lián)合體形式參加采購活動，且聯(lián)合體中中小企業(yè)承擔的部分達到一定比例；（三）要求獲得采購合同的供應商將采購項目中的一定比例分包給一家或者多家中小企業(yè)，組成聯(lián)合體或者接受分包合同的中小企業(yè)與聯(lián)合體內其他企業(yè)、分包企業(yè)之間不得存在直接控股、管理關系。

第二，價格評審優(yōu)惠。區(qū)別于181號文，46號文明確，不同類型項目的價格評審優(yōu)惠要求不同，特別強調了工程項目的價格扣除規(guī)定。46號文第九條規(guī)定，接受大中型企業(yè)與小微企業(yè)組成聯(lián)合體或者允許大中型企業(yè)向一家或者多家小微企業(yè)分包的采購項目，對于聯(lián)合協(xié)議或者分包意向協(xié)議約定小微企業(yè)的合同份額占到合同總金額30%以上的，采購人、采購代理機構應當對聯(lián)合體或者大中型企業(yè)的報價給予2%-3%的扣除，而工程項目為1%—2%的扣除，用扣除后的價格參加評審。適用招標投標法的政府采購工程建設項目，采用綜合評估法但未采用低價優(yōu)先法計算價格分的，評標時應當在采用原報價進行評分的基礎上增加其價格得分的1%—2%作為其價格分。組成聯(lián)合體或者接受分包的小微企業(yè)與聯(lián)合體內其他企業(yè)、分包企業(yè)之間存在直接控股、管理關系的，不享受價格扣除優(yōu)惠政策。

第三，資金支付方面的優(yōu)惠。較181號文，46號文第十二條第五款增加了“采購項目涉及中小企業(yè)采購的，采購人認為具備相關條件的，采購文件應當明確對中小企業(yè)在資金支付期限、預付款比例等方面的優(yōu)惠措施”等內容。

第四，鼓勵引入信用擔保、投標（響應）保證、履約保證、政府采購合同融資等方面的專業(yè)化服務。這是46號文中第十五條的規(guī)定，內容與181號文大致相同。

特別值得關注的是，在執(zhí)行預留份額的措施時，需要首先對項目是否適宜由中小企業(yè)提供進行界定，只有適宜由中小企業(yè)提供的項目，才會涉及預留份額。根據46號文第六條的規(guī)定，主管預算單位應當組織評估本部門及所屬單位政府采購項目，統(tǒng)籌制定面向中小企業(yè)預留采購份額的具體方案，對適宜由中小企業(yè)提供的采購項目和采購包，預留采購份額專門面向中小企業(yè)采購，并在政府采購預算中單獨列示。符合下列情形之一的，可不專門面向中小企業(yè)預留采購份額：（一）法律法規(guī)和國家有關政策明確規(guī)定優(yōu)先或者應當面向事業(yè)單位、社會組織等非企業(yè)主體采購的；（二）因確需使用不可替代的專利、專有技術，基礎設施限制，或者提供特定公共服務等原因，只能從中小企業(yè)之外的供應商處采購的；（三）按照本辦法規(guī)定預留采購份額無法確保充分供應、充分競爭，或者存在可能影響政府采購目標實現的情形；（四）框架協(xié)議采購項目；（五）省級以上人民政府財政部門規(guī)定的其他情形。除上述情形外，其他均為適宜由中小企業(yè)提供的情形?？梢钥闯鲈摋l款既是對采購人主體責任的剛性約束，又是采購人落實主體責任的具體表現。因此，采購人在具體執(zhí)行時，需要深入分析采購項目的需求特點，慎重選擇適用第六條規(guī)定的項目情形，在保證采購項目的目標效益基礎上，積極落實中小企業(yè)扶持政策。

強調供應商聲明和信息公開的重要性

46號文強調供應商聲明的重要性，在政府采購中，供應商的聲明是中小企業(yè)唯一的證明材料。46號文第十一條規(guī)定，中小企業(yè)參加政府采購活動，應當出具本辦法規(guī)定的《中小企業(yè)聲明函》，否則不得享受相關中小企業(yè)扶持政策。任何單位和個人不得要求供應商提供《中小企業(yè)聲明函》之外的中小企業(yè)身份證明文件。為了減少供應商不誠信行為，46號文第十三條還規(guī)定，中標、成交供應商享受本辦法規(guī)定的中小企業(yè)扶持政策的，采購人、采購代理機構應當隨中標、成交結果公開中標、成交供應商的《中小企業(yè)聲明函》。第二十條規(guī)定，供應商按照本辦法規(guī)定提供聲明函內容不實的，屬于提供虛假材料謀取中標、成交，依照《中華人民共和國政府采購法》等國家有關規(guī)定追究相應責任。第十六條規(guī)定，政府采購監(jiān)督檢查、投訴處理及政府采購行政處罰中對中小企業(yè)的認定，由貨物制造商或者工程、服務供應商注冊登記所在地的縣級以上人民政府中小企業(yè)主管部門負責。如果某些供應商存在僥幸心理，提交了虛假的《中小企業(yè)聲明函》，極易引起異議，并受到相關部門的處罰。

采購文件必須明確的內容

46號文第十二條規(guī)定，采購項目涉及中小企業(yè)采購的，采購文件應當明確以下內容：（一）預留份額的采購項目或者采購包，明確該項目或相關采購包專門面向中小企業(yè)采購，以及相關標的及預算金額；（二）要求以聯(lián)合體形式參加或者合同分包的，明確聯(lián)合協(xié)議或者分包意向協(xié)議中中小企業(yè)合同金額應當達到的比例，并作為供應商資格條件；（三）非預留份額的采購項目或者采購包，明確有關價格扣除比例或者價格分加分比例；（四）規(guī)定依據本辦法規(guī)定享受扶持政策獲得政府采購合同的，小微企業(yè)不得將合同分包給大中型企業(yè)，中型企業(yè)不得將合同分包給大型企業(yè)；（五）采購人認為具備相關條件的，明確對中小企業(yè)在資金支付期限、預付款比例等方面的優(yōu)惠措施；（六）明確采購標的對應的中小企業(yè)劃分標準所屬行業(yè)；（七）法律法規(guī)和省級以上人民政府財政部門規(guī)定的其他事項。因此，采購人或者采購代理機構，在編制采購文件時需根據不同的項目調整采購文件中有關中小企業(yè)的相關規(guī)定，如資格條件、證明材料、評審標準、合同條款等。對于資金支付期限、預付款比例等付款優(yōu)惠措施，投標擔保、履約保證等信用擔保措施，應充分發(fā)揮代理機構的引導作用，與采購人進行充分溝通，鼓勵引導采購人多項措施合并使用，全方位響應國家的中小企業(yè)扶持政策。

46號文執(zhí)行中的疑點難點

第一，46號文第四條第三款的規(guī)定，在服務采購項目中，服務由中小企業(yè)承接，即提供服務的人員為中小企業(yè)依照《中華人民共和國勞動合同法》 訂立勞動合同的從業(yè)人員。但是服務項目中小企業(yè)從業(yè)人員的統(tǒng)計范圍并未明確，如是否包含勞務派遣人員、臨時聘請人員等。根據實踐經驗，如果僅根據46號文第四條第三款的規(guī)定，那么服務類項目只能由和供應商簽訂勞動合同的人員來承接。

第二，46號文第二條規(guī)定，本辦法所稱中小企業(yè)的定義將“與大企業(yè)的負責人為同一人，或者與大企業(yè)存在直接控股、管理關系的除外”。實際中會存在一種情形，即供應商與事業(yè)單位存在上述情形，是否可以享受中小企業(yè)扶持政策？目前46號文僅就“大企業(yè)”直接控股、管理的關系排除在外，未禁止“事業(yè)單位”控股。建議此種情形下，供應商可以享受辦法規(guī)定的扶持政策。

第三，46號文第四條規(guī)定，在貨物采購項目中，只有供應商提供的貨物全部為中小企業(yè)制造才可以享受扶持政策，即只要審查貨物的制造商是否中小微企業(yè)即可。但是按照第九條第二款的規(guī)定，在貨物采購項目中，如果供應商以聯(lián)合體或分包形式來投標，且小微企業(yè)的合同金額占到了30%以上，就可以享受價格評審優(yōu)惠的政策。這里須注意，此款提到的“小微企業(yè)”應當滿足46號文第四條的相關規(guī)定，“小微企業(yè)”的合同金額是指小微企業(yè)制造的貨物、承建的工程和承建的服務合同金額。

（本文作者分別系北京匯誠金橋國際招標咨詢有限公司總經理、綜合法務部副經理）

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