積極談判，化差異為共識(shí)

積極談判，化差異為共識(shí)

——訪西北政法大學(xué)歐盟法研究中心主任楊蔚林

■ 本報(bào)記者 王國(guó)龍

日前，我國(guó)參加了世界貿(mào)易組織（WTO）政府采購協(xié)定（GPA）2021年第一輪談判，自2007年底我國(guó)向WTO遞交GPA申請(qǐng)書以來，已與GPA各成員方展開了多輪談判、協(xié)商。這漫長(zhǎng)的談判過程，不僅是由于歐美國(guó)家對(duì)我國(guó)加入GPA提出了一系列不合理要求，還由于我國(guó)與歐美國(guó)家在政府采購監(jiān)管范圍與程度方面存在巨大差別。

出價(jià)清單，即加入GPA的國(guó)家政府采購市場(chǎng)開放范圍，是加入GPA談判的主要內(nèi)容。迄今為止，我國(guó)一共向WTO提交了七份出價(jià)清單。針對(duì)我國(guó)如何積極談判，與各成員國(guó)達(dá)成共識(shí)等話題，本報(bào)記者采訪了西北政法大學(xué)歐盟法研究中心主任楊蔚林。

記者：為什么出價(jià)清單是加入GPA談判的主要內(nèi)容，這與GPA的條約屬性是否有關(guān)？

楊蔚林：從國(guó)際法角度來看，GPA不僅屬于多邊條約，同時(shí)也屬于需要反復(fù)談判、對(duì)等開放的條約?；谒奶攸c(diǎn)，申請(qǐng)加入的一方必須與現(xiàn)有的所有成員方分別、逐一進(jìn)行談判，在與所有的成員方達(dá)成一致后方可加入。因此，國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)將GPA的性質(zhì)歸類到“諸邊條約”的范疇。GPA正文條款只有22條，其真正涉及各方權(quán)益的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，即具體開放范圍的大小，均具體表現(xiàn)在出價(jià)清單之中，也就是附錄一項(xiàng)下的6個(gè)附件。

也正因此，出價(jià)清單是GPA談判的主要內(nèi)容。

記者：對(duì)于我國(guó)出價(jià)清單適用GPA的例外情形，您怎么看？

楊蔚林：GPA條款第三條規(guī)定了GPA適用的例外，即對(duì)特殊情況下各成員方適用GPA作出了保留。按照條約法的規(guī)定，保留的作用是一國(guó)可以在簽署、批準(zhǔn)或加入時(shí)，在條約、協(xié)議準(zhǔn)許的情況下，通過聲明作出保留，從而排除或改變某項(xiàng)條款對(duì)本國(guó)的法律效力。同樣，GPA中保留意味著各成員方在某些情形下進(jìn)行的采購不適用GPA相關(guān)規(guī)則， 我國(guó)出價(jià)清單對(duì)GPA適用的例外作了不同程度的變通，但GPA第二十二條最后條款對(duì)于保留的規(guī)定是“任何參加方不得對(duì)本協(xié)議的任何條款作出保留”，“不得作出任何保留”的法律含義就是各成員方如果想加入GPA，對(duì)于GPA中規(guī)定的義務(wù)要選擇全部接受或者全部拒絕。

表面上，我國(guó)出價(jià)清單似乎對(duì)GPA適用的例外范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，但其實(shí)存在合理之處。

記者：您認(rèn)為合理之處是如何表現(xiàn)的呢？

楊蔚林：GPA第五條規(guī)定了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊優(yōu)惠待遇，即各成員方應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易需要及其實(shí)際狀況給予特別考慮。隨著近年來我國(guó)綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，國(guó)際地位和國(guó)際影響力不斷提升，以美國(guó)為首的部分發(fā)達(dá)國(guó)家主張我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)是發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)當(dāng)以發(fā)達(dá)國(guó)家身份加入GPA。但其實(shí)，并沒有國(guó)際組織對(duì)發(fā)展中國(guó)家制定過標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際上通常是將人均國(guó)民總收入或人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值作為衡量一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的主要參數(shù)。2017年我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值超越日本僅次于美國(guó)，位居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但我國(guó)人均國(guó)民總收入?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國(guó)家，因此我國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)當(dāng)享有發(fā)展中國(guó)家的特別優(yōu)惠待遇。

由此來看，我國(guó)出價(jià)清單適用GPA例外的情形存在其合理之處。特別是考慮到我國(guó)目前的國(guó)情和當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，對(duì)于剛剛脫貧的地區(qū)、中小企業(yè)和少數(shù)民族地區(qū)的扶持必不可少，我國(guó)出價(jià)清單適用GPA例外更存在其合理性。

記者：除此之外，對(duì)于“將實(shí)體或企業(yè)從另一實(shí)體或企業(yè)進(jìn)行的采購”作為政府采購適用的例外，您認(rèn)為這是否合理？

楊蔚林：GPA規(guī)定附件1-3的采購實(shí)體為中央政府實(shí)體、次中央政府實(shí)體和其他實(shí)體三類，而我國(guó)遲遲難以加入GPA的原因之一在于以前我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)納入其他實(shí)體持否定態(tài)度。

近年來，隨著我國(guó)主動(dòng)開放的不斷拓展和深化，加入GPA成為對(duì)外開放的重要舉措。2019年10月20日，我國(guó)向WTO提交了GPA第七份出價(jià)清單，出價(jià)范圍涵蓋了除自治區(qū)外的全部26個(gè)省和直轄市，新增了16家國(guó)有企業(yè)和36所地方高校，充分展現(xiàn)了我國(guó)加入GPA的誠意和維護(hù)多邊貿(mào)易體制的決心。

但由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起主導(dǎo)作用，掌握著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的命脈。并且，今后國(guó)有企業(yè)納入政府采購實(shí)體的范圍會(huì)越來越大，把握好保護(hù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和積極主動(dòng)對(duì)外開放之間的平衡，是我們制定出價(jià)清單需要考慮的重點(diǎn)。因此，“將實(shí)體或企業(yè)從另一實(shí)體或企業(yè)進(jìn)行的采購”作為政府采購適用的例外規(guī)定在政府采購適用的例外具有其合理性，這有利于維護(hù)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

記者：可以看出，我國(guó)與歐美國(guó)家在政府采購監(jiān)管范圍與程度方面存在巨大差別。您認(rèn)為，我國(guó)加入GPA之后，如何將協(xié)定中所承諾的各項(xiàng)義務(wù)落實(shí)在國(guó)內(nèi)法律之中？

楊蔚林：目前，國(guó)際條約如何在我國(guó)轉(zhuǎn)化適用還沒有形成統(tǒng)一的法律規(guī)定，只是散見于一些部門法、行政法規(guī)和司法解釋之中。具體來看大致有三種形式：第一種就是并入或采納, 即在國(guó)內(nèi)法中直接適用國(guó)際條約（除聲明保留外）。第二種是間接適用，為履行我國(guó)已加入的國(guó)際條約，我國(guó)專門制定了一些條例，以便將有關(guān)的條約內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法而予以適用。第三種是對(duì)條約的特定內(nèi)容作出保留，或者對(duì)有關(guān)國(guó)內(nèi)法中與有關(guān)條約內(nèi)容不一致的地方作出修改或補(bǔ)充。這種修改或補(bǔ)充，也是將條約內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的方式。

國(guó)際條約是當(dāng)今國(guó)際法最主要的法律淵源，因此我國(guó)法律規(guī)定也明確表明，當(dāng)國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法發(fā)生沖突時(shí)，國(guó)際條約優(yōu)于國(guó)內(nèi)法。GPA也明確規(guī)定，申請(qǐng)方在不遲于協(xié)議生效時(shí)，需要使本國(guó)的法律、法規(guī)、管理程序及其采購實(shí)體適用的規(guī)則、程序和做法符合協(xié)議的規(guī)定。這就意味著加入GPA，我國(guó)國(guó)內(nèi)法律制度需要具體落實(shí)在協(xié)定中所承諾的各項(xiàng)義務(wù)上。

記者：您認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家在加入GPA的進(jìn)程中還面臨哪些困難，需做出哪些努力？

楊蔚林：目前，GPA的成員方多為發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，為了吸納更多的發(fā)展中國(guó)家，GPA中明確規(guī)定了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊優(yōu)惠待遇。然而，GPA并沒有對(duì)如何保障發(fā)展中國(guó)家的特殊優(yōu)惠待遇作出詳盡的規(guī)定，具體的實(shí)施仍舊需要參加方之間的談判和承諾。

GPA談判本身是各國(guó)之間政治經(jīng)濟(jì)力量的博弈，發(fā)展中國(guó)家由于歷史發(fā)展問題，政府采購和市場(chǎng)開放方面經(jīng)驗(yàn)不足，落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。若其想要在GPA中實(shí)現(xiàn)發(fā)展，必須積極進(jìn)行談判，表達(dá)自己的主張和需求，通過發(fā)展中國(guó)家之間的團(tuán)結(jié)和融合，積極爭(zhēng)取自身權(quán)益。

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