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政府采購如何用好成本補(bǔ)償合同?

欄目: 理論前沿,電子報(bào) 時(shí)間:2021-05-27 18:04:59 發(fā)布:管理員 分享到:
【摘要】

政府采購如何用好成本補(bǔ)償合同?

■ 本報(bào)記者 牛向潔

去年2月,武漢火神山、雷神山醫(yī)院邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊深化,在短時(shí)間內(nèi)建成專業(yè)傳染病醫(yī)院,為我國戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情爭(zhēng)取了時(shí)間。但很少有人知道,在火神山、雷神山醫(yī)院建設(shè)過程中,投資控制和工程計(jì)價(jià)面臨著很大挑戰(zhàn),而正是使用了“成本補(bǔ)償”這一計(jì)價(jià)方式,保障了工程順利竣工。

財(cái)政部5月10日發(fā)布的《政府采購需求管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)提出,采購人要圍繞實(shí)現(xiàn)采購需求對(duì)合同的管理做出安排,采購方式、合同定價(jià)方式的選擇應(yīng)當(dāng)符合法定適用情形和采購需求特點(diǎn)。記者發(fā)現(xiàn),在多種合同定價(jià)方式中,“成本補(bǔ)償”這一合同定價(jià)方式成為廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)之一?!俺杀狙a(bǔ)償”是什么?在哪些情形下使用?使用時(shí)應(yīng)注意哪些問題?對(duì)此,記者采訪了多位專家。

成本補(bǔ)償合同適用于“急、新、難”的情形

實(shí)際上,成本補(bǔ)償并不是一個(gè)“新面孔”,其在建設(shè)工程當(dāng)中應(yīng)用已久。成本補(bǔ)償又稱成本加酬金,是指由業(yè)主向承包商支付工程的全部合法實(shí)際成本,并按事先約定的某種方式支付酬金作為管理費(fèi)和利潤(rùn)的合同定價(jià)方式。成本補(bǔ)償合同即以成本加約定酬金來定價(jià)的合同,俗稱“開口合同”。

成本補(bǔ)償是相對(duì)于固定價(jià)格而言的。在合同訂立階段,由于合同履行中存在不確定性因素,使得成本估算不夠充分、精確,這種情況并不能使用固定價(jià)格合同,而成本補(bǔ)償合同恰恰是一個(gè)很好的選擇。

《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》規(guī)定,成本補(bǔ)償這一定價(jià)方式適用于“履約過程中因存在不確定性而無法準(zhǔn)確估算采購成本的情形”。此次發(fā)布的《辦法》也提出,“不能完全確定客觀指標(biāo),需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案的采購項(xiàng)目”,根據(jù)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的要求,可以選擇成本補(bǔ)償方式定價(jià)。

“實(shí)踐中,成本補(bǔ)償合同主要應(yīng)用于兩大類項(xiàng)目,一類是‘急’;一類是‘新’?!遍L(zhǎng)期從事政府采購工作的北京大岳咨詢有限公司質(zhì)量管理與培訓(xùn)部總監(jiān)宋雅琴向記者介紹,“急”就是緊急項(xiàng)目,例如火神山、雷神山這類救災(zāi)搶險(xiǎn)的緊急工程,需要立即實(shí)施,來不及詳細(xì)計(jì)劃招投標(biāo);“新”則是指新型項(xiàng)目,采購人此前沒有做過同類項(xiàng)目,采購范圍在開始時(shí)也無法準(zhǔn)確界定。這兩類項(xiàng)目適合采用成本補(bǔ)償合同,即在項(xiàng)目完成時(shí)實(shí)報(bào)實(shí)銷,并給予一定補(bǔ)償。

據(jù)了解,2013年開始實(shí)施的《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》指出,“緊急搶險(xiǎn)、救災(zāi),以及施工技術(shù)特別復(fù)雜的建設(shè)工程可采用成本加酬金合同?!痹谛鹿诜窝滓咔槠陂g,湖北、廣西、杭州等省市均發(fā)布相關(guān)政策,規(guī)定應(yīng)急搶險(xiǎn)工程可采用成本加酬金計(jì)價(jià)方式。

中機(jī)國際招標(biāo)有限公司總經(jīng)理岳小川則認(rèn)為,除了緊急和新型項(xiàng)目,成本補(bǔ)償合同還適用于工程特別復(fù)雜,工程技術(shù)、結(jié)構(gòu)方案難以預(yù)先確定的項(xiàng)目,如研究開發(fā)性質(zhì)的項(xiàng)目,以及施工風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目,這類項(xiàng)目參與者難以預(yù)測(cè)或控制全部不確定因素。

“成本補(bǔ)償合同還特別適用于建設(shè)周期較長(zhǎng)的工程,這類工程存在許多不確定性,各種風(fēng)險(xiǎn)難以評(píng)估,而成本補(bǔ)償合同恰恰解決了這個(gè)問題。”一位采購代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員說。

對(duì)于服務(wù)類項(xiàng)目,住建部等在《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出,“全過程工程咨詢服務(wù)酬金可按各專項(xiàng)服務(wù)酬金疊加后再增加相應(yīng)統(tǒng)籌管理費(fèi)用方式計(jì)取,也可按人工成本加酬金方式計(jì)取?!庇浾吡私獾剑趪H上,許多項(xiàng)目管理合同、咨詢服務(wù)合同等也多采用成本補(bǔ)償方式計(jì)取。

記者發(fā)現(xiàn),《辦法》中還規(guī)定,在采用談判(磋商)方式采購的項(xiàng)目中,根據(jù)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的要求,可以采取成本補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)方式。中國政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中解釋說:“成本補(bǔ)償?shù)暮贤▋r(jià)方式與談判(磋商)這一采購方式較為契合,因公開招標(biāo)是建立在采購需求預(yù)先明確的基礎(chǔ)上,而成本補(bǔ)償方式的適用條件決定了其一般不會(huì)出現(xiàn)在招標(biāo)采購的項(xiàng)目中?!?/p>

采用成本補(bǔ)償合同的“喜與憂”

成本補(bǔ)償合同能夠有效回應(yīng)政府采購實(shí)踐中的一些特殊采購需求,但在實(shí)踐中的使用還不夠廣泛。

成本補(bǔ)償合同具有其獨(dú)特的應(yīng)用價(jià)值。業(yè)內(nèi)專家表示,從采購人角度來看,采購人可以根據(jù)自身力量和需要,較深入地介入和控制工程施工和管理。從供應(yīng)商角度來看,相較于固定總價(jià)合同,成本補(bǔ)償合同風(fēng)險(xiǎn)低,利潤(rùn)有保證,并且成本補(bǔ)償合同適應(yīng)項(xiàng)目中存在許多變動(dòng)的情況,使供應(yīng)商能夠靈活處理履行合同過程中遇到的新問題。

“總的來說,以成本補(bǔ)償方式定價(jià)的合同要求采購人和供應(yīng)商共同面對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享合作收益,可以實(shí)現(xiàn)真正意義上的合作共贏?!背蓞f(xié)中如是評(píng)價(jià)。

記者了解到,盡管成本補(bǔ)償合同有其優(yōu)勢(shì),但在實(shí)踐當(dāng)中,成本補(bǔ)償合同的使用非常謹(jǐn)慎。在使用成本補(bǔ)償合同時(shí),采購人往往承擔(dān)更大的成本風(fēng)險(xiǎn)。由于采購人承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的一切費(fèi)用,供應(yīng)商往往缺乏控制成本的積極性,甚至還期望提高成本以獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益。

采訪中,宋雅琴也坦言,政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中原則上不支持開口合同,而成本補(bǔ)償合同是一種完全開口的合同,未來在甲方和乙方之間容易產(chǎn)生爭(zhēng)議,因此實(shí)踐中較少使用,即便使用,也只在某一階段使用。

以新類型項(xiàng)目為例,咨詢公司、政府、投資人等在開始時(shí)均無法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)估,那么在這種情況下,可以先簽訂一個(gè)成本補(bǔ)償合同,但通常僅適用于運(yùn)營(yíng)初期,待項(xiàng)目進(jìn)入到穩(wěn)定期后,轉(zhuǎn)為固定價(jià)格合同。也就是說,當(dāng)?shù)谝荒隉o法確定合同價(jià)格時(shí),即以實(shí)際成本加酬金的方式實(shí)施。隨后對(duì)第一年的運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行認(rèn)定,進(jìn)而確定合同價(jià)格,此后按照固定價(jià)格合同執(zhí)行。

成本補(bǔ)償合同需注意成本認(rèn)定問題

隨著政府采購的范圍不斷擴(kuò)展,政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目、政府購買服務(wù)等,尤其是政府購買公共服務(wù)大量增加,采購需求更加難以明確。與此同時(shí),在大力發(fā)揮支持創(chuàng)新、促進(jìn)綠色發(fā)展等政府采購政策功能的背景下,成本補(bǔ)償作為合同定價(jià)方式的優(yōu)勢(shì)也愈發(fā)明顯。

在成協(xié)中看來,成本補(bǔ)償合同的一個(gè)核心問題在于成本的認(rèn)定。在使用成本補(bǔ)償合同定價(jià)方式時(shí),業(yè)主和承包商需要特別商定不同于傳統(tǒng)固定總價(jià)計(jì)價(jià)模式的價(jià)格機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。由于成本補(bǔ)償合同需要對(duì)供應(yīng)商的全部合法實(shí)際成本實(shí)報(bào)實(shí)銷,因此采購人和供應(yīng)商應(yīng)在合同中明確約定承包商的各項(xiàng)直接成本和間接成本。

“成本費(fèi)用的確定過程中,材料費(fèi)、機(jī)械費(fèi)、人工費(fèi)等直接費(fèi)用的確定相對(duì)簡(jiǎn)單,而一些間接費(fèi)用,如措施費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)管理費(fèi)可能并不容易確定,因此需要仔細(xì)考慮?!背蓞f(xié)中在采訪中提示采購人和供應(yīng)商需注意間接費(fèi)用的商定。

對(duì)于成本認(rèn)定帶來的風(fēng)險(xiǎn),宋雅琴表示,使用成本補(bǔ)償合同,采購人可能會(huì)擔(dān)心承擔(dān)更大的成本風(fēng)險(xiǎn),但實(shí)操中已經(jīng)形成了非常成熟的成本風(fēng)險(xiǎn)控制方法:一種是當(dāng)成本風(fēng)險(xiǎn)完全由采購人來承擔(dān)時(shí),前期項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)一般由采購人負(fù)責(zé),以此來確定大致工作量;另一種是根據(jù)政府指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行計(jì)價(jià),如在工程領(lǐng)域,根據(jù)住建部門發(fā)布的建設(shè)工程造價(jià)信息來認(rèn)定成本。

“雖然無法準(zhǔn)確預(yù)估成本,但采購人可以通過確定目標(biāo)成本或最大保證價(jià)格設(shè)置成本獎(jiǎng)懲、分擔(dān)機(jī)制,約束成本不超過某一限值,從而轉(zhuǎn)移一部分風(fēng)險(xiǎn)?!倍辔粚<以诓稍L中也提到這一控制成本風(fēng)險(xiǎn)的方法。

在應(yīng)用成本補(bǔ)償合同時(shí),除了成本的認(rèn)定,還涉及如何進(jìn)行成本加成,即酬金的確定。專家介紹,酬金的確定方式與成本補(bǔ)償合同常見的幾種類型相關(guān),即成本加成本百分比、成本加固定費(fèi)用、成本加激勵(lì)費(fèi)用、成本加獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用、最大成本加費(fèi)用等。實(shí)踐中,采購人可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定成本補(bǔ)償合同具體加成方式。




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本文來源:中國政府采購報(bào)第1055期第3版
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