政府采購如何用好成本補(bǔ)償合同？

政府采購如何用好成本補(bǔ)償合同？

■ 本報(bào)記者 牛向潔

去年2月，武漢火神山、雷神山醫(yī)院邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊深化，在短時(shí)間內(nèi)建成專業(yè)傳染病醫(yī)院，為我國戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情爭(zhēng)取了時(shí)間。但很少有人知道，在火神山、雷神山醫(yī)院建設(shè)過程中，投資控制和工程計(jì)價(jià)面臨著很大挑戰(zhàn)，而正是使用了“成本補(bǔ)償”這一計(jì)價(jià)方式，保障了工程順利竣工。

財(cái)政部5月10日發(fā)布的《政府采購需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）提出，采購人要圍繞實(shí)現(xiàn)采購需求對(duì)合同的管理做出安排，采購方式、合同定價(jià)方式的選擇應(yīng)當(dāng)符合法定適用情形和采購需求特點(diǎn)。記者發(fā)現(xiàn)，在多種合同定價(jià)方式中，“成本補(bǔ)償”這一合同定價(jià)方式成為廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)之一?！俺杀狙a(bǔ)償”是什么？在哪些情形下使用？使用時(shí)應(yīng)注意哪些問題？對(duì)此，記者采訪了多位專家。

成本補(bǔ)償合同適用于“急、新、難”的情形

實(shí)際上，成本補(bǔ)償并不是一個(gè)“新面孔”，其在建設(shè)工程當(dāng)中應(yīng)用已久。成本補(bǔ)償又稱成本加酬金，是指由業(yè)主向承包商支付工程的全部合法實(shí)際成本，并按事先約定的某種方式支付酬金作為管理費(fèi)和利潤(rùn)的合同定價(jià)方式。成本補(bǔ)償合同即以成本加約定酬金來定價(jià)的合同，俗稱“開口合同”。

成本補(bǔ)償是相對(duì)于固定價(jià)格而言的。在合同訂立階段，由于合同履行中存在不確定性因素，使得成本估算不夠充分、精確，這種情況并不能使用固定價(jià)格合同，而成本補(bǔ)償合同恰恰是一個(gè)很好的選擇。

《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》規(guī)定，成本補(bǔ)償這一定價(jià)方式適用于“履約過程中因存在不確定性而無法準(zhǔn)確估算采購成本的情形”。此次發(fā)布的《辦法》也提出，“不能完全確定客觀指標(biāo)，需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案的采購項(xiàng)目”，根據(jù)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的要求，可以選擇成本補(bǔ)償方式定價(jià)。

“實(shí)踐中，成本補(bǔ)償合同主要應(yīng)用于兩大類項(xiàng)目，一類是‘急’；一類是‘新’?！遍L(zhǎng)期從事政府采購工作的北京大岳咨詢有限公司質(zhì)量管理與培訓(xùn)部總監(jiān)宋雅琴向記者介紹，“急”就是緊急項(xiàng)目，例如火神山、雷神山這類救災(zāi)搶險(xiǎn)的緊急工程，需要立即實(shí)施，來不及詳細(xì)計(jì)劃招投標(biāo)；“新”則是指新型項(xiàng)目，采購人此前沒有做過同類項(xiàng)目，采購范圍在開始時(shí)也無法準(zhǔn)確界定。這兩類項(xiàng)目適合采用成本補(bǔ)償合同，即在項(xiàng)目完成時(shí)實(shí)報(bào)實(shí)銷，并給予一定補(bǔ)償。

據(jù)了解，2013年開始實(shí)施的《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》指出，“緊急搶險(xiǎn)、救災(zāi)，以及施工技術(shù)特別復(fù)雜的建設(shè)工程可采用成本加酬金合同?！痹谛鹿诜窝滓咔槠陂g，湖北、廣西、杭州等省市均發(fā)布相關(guān)政策，規(guī)定應(yīng)急搶險(xiǎn)工程可采用成本加酬金計(jì)價(jià)方式。

中機(jī)國際招標(biāo)有限公司總經(jīng)理岳小川則認(rèn)為，除了緊急和新型項(xiàng)目，成本補(bǔ)償合同還適用于工程特別復(fù)雜，工程技術(shù)、結(jié)構(gòu)方案難以預(yù)先確定的項(xiàng)目，如研究開發(fā)性質(zhì)的項(xiàng)目，以及施工風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目參與者難以預(yù)測(cè)或控制全部不確定因素。

“成本補(bǔ)償合同還特別適用于建設(shè)周期較長(zhǎng)的工程，這類工程存在許多不確定性，各種風(fēng)險(xiǎn)難以評(píng)估，而成本補(bǔ)償合同恰恰解決了這個(gè)問題。”一位采購代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員說。

對(duì)于服務(wù)類項(xiàng)目，住建部等在《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出，“全過程工程咨詢服務(wù)酬金可按各專項(xiàng)服務(wù)酬金疊加后再增加相應(yīng)統(tǒng)籌管理費(fèi)用方式計(jì)取，也可按人工成本加酬金方式計(jì)取?！庇浾吡私獾剑趪H上，許多項(xiàng)目管理合同、咨詢服務(wù)合同等也多采用成本補(bǔ)償方式計(jì)取。

記者發(fā)現(xiàn)，《辦法》中還規(guī)定，在采用談判（磋商）方式采購的項(xiàng)目中，根據(jù)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的要求，可以采取成本補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)方式。中國政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中解釋說：“成本補(bǔ)償?shù)暮贤▋r(jià)方式與談判（磋商）這一采購方式較為契合，因公開招標(biāo)是建立在采購需求預(yù)先明確的基礎(chǔ)上，而成本補(bǔ)償方式的適用條件決定了其一般不會(huì)出現(xiàn)在招標(biāo)采購的項(xiàng)目中?！?/p>

采用成本補(bǔ)償合同的“喜與憂”

成本補(bǔ)償合同能夠有效回應(yīng)政府采購實(shí)踐中的一些特殊采購需求，但在實(shí)踐中的使用還不夠廣泛。

成本補(bǔ)償合同具有其獨(dú)特的應(yīng)用價(jià)值。業(yè)內(nèi)專家表示，從采購人角度來看，采購人可以根據(jù)自身力量和需要,較深入地介入和控制工程施工和管理。從供應(yīng)商角度來看，相較于固定總價(jià)合同，成本補(bǔ)償合同風(fēng)險(xiǎn)低，利潤(rùn)有保證，并且成本補(bǔ)償合同適應(yīng)項(xiàng)目中存在許多變動(dòng)的情況，使供應(yīng)商能夠靈活處理履行合同過程中遇到的新問題。

“總的來說，以成本補(bǔ)償方式定價(jià)的合同要求采購人和供應(yīng)商共同面對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享合作收益，可以實(shí)現(xiàn)真正意義上的合作共贏?！背蓞f(xié)中如是評(píng)價(jià)。

記者了解到，盡管成本補(bǔ)償合同有其優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐當(dāng)中，成本補(bǔ)償合同的使用非常謹(jǐn)慎。在使用成本補(bǔ)償合同時(shí)，采購人往往承擔(dān)更大的成本風(fēng)險(xiǎn)。由于采購人承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的一切費(fèi)用，供應(yīng)商往往缺乏控制成本的積極性，甚至還期望提高成本以獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益。

采訪中，宋雅琴也坦言，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中原則上不支持開口合同，而成本補(bǔ)償合同是一種完全開口的合同，未來在甲方和乙方之間容易產(chǎn)生爭(zhēng)議，因此實(shí)踐中較少使用，即便使用，也只在某一階段使用。

以新類型項(xiàng)目為例，咨詢公司、政府、投資人等在開始時(shí)均無法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)估，那么在這種情況下，可以先簽訂一個(gè)成本補(bǔ)償合同，但通常僅適用于運(yùn)營(yíng)初期，待項(xiàng)目進(jìn)入到穩(wěn)定期后，轉(zhuǎn)為固定價(jià)格合同。也就是說，當(dāng)?shù)谝荒隉o法確定合同價(jià)格時(shí)，即以實(shí)際成本加酬金的方式實(shí)施。隨后對(duì)第一年的運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行認(rèn)定，進(jìn)而確定合同價(jià)格，此后按照固定價(jià)格合同執(zhí)行。

成本補(bǔ)償合同需注意成本認(rèn)定問題

隨著政府采購的范圍不斷擴(kuò)展，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目、政府購買服務(wù)等，尤其是政府購買公共服務(wù)大量增加，采購需求更加難以明確。與此同時(shí)，在大力發(fā)揮支持創(chuàng)新、促進(jìn)綠色發(fā)展等政府采購政策功能的背景下，成本補(bǔ)償作為合同定價(jià)方式的優(yōu)勢(shì)也愈發(fā)明顯。

在成協(xié)中看來，成本補(bǔ)償合同的一個(gè)核心問題在于成本的認(rèn)定。在使用成本補(bǔ)償合同定價(jià)方式時(shí)，業(yè)主和承包商需要特別商定不同于傳統(tǒng)固定總價(jià)計(jì)價(jià)模式的價(jià)格機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。由于成本補(bǔ)償合同需要對(duì)供應(yīng)商的全部合法實(shí)際成本實(shí)報(bào)實(shí)銷，因此采購人和供應(yīng)商應(yīng)在合同中明確約定承包商的各項(xiàng)直接成本和間接成本。

“成本費(fèi)用的確定過程中，材料費(fèi)、機(jī)械費(fèi)、人工費(fèi)等直接費(fèi)用的確定相對(duì)簡(jiǎn)單，而一些間接費(fèi)用，如措施費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)管理費(fèi)可能并不容易確定，因此需要仔細(xì)考慮?！背蓞f(xié)中在采訪中提示采購人和供應(yīng)商需注意間接費(fèi)用的商定。

對(duì)于成本認(rèn)定帶來的風(fēng)險(xiǎn)，宋雅琴表示，使用成本補(bǔ)償合同，采購人可能會(huì)擔(dān)心承擔(dān)更大的成本風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)操中已經(jīng)形成了非常成熟的成本風(fēng)險(xiǎn)控制方法：一種是當(dāng)成本風(fēng)險(xiǎn)完全由采購人來承擔(dān)時(shí)，前期項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)一般由采購人負(fù)責(zé)，以此來確定大致工作量；另一種是根據(jù)政府指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行計(jì)價(jià)，如在工程領(lǐng)域，根據(jù)住建部門發(fā)布的建設(shè)工程造價(jià)信息來認(rèn)定成本。

“雖然無法準(zhǔn)確預(yù)估成本，但采購人可以通過確定目標(biāo)成本或最大保證價(jià)格設(shè)置成本獎(jiǎng)懲、分擔(dān)機(jī)制，約束成本不超過某一限值，從而轉(zhuǎn)移一部分風(fēng)險(xiǎn)?！倍辔粚＜以诓稍L中也提到這一控制成本風(fēng)險(xiǎn)的方法。

在應(yīng)用成本補(bǔ)償合同時(shí)，除了成本的認(rèn)定，還涉及如何進(jìn)行成本加成，即酬金的確定。專家介紹，酬金的確定方式與成本補(bǔ)償合同常見的幾種類型相關(guān)，即成本加成本百分比、成本加固定費(fèi)用、成本加激勵(lì)費(fèi)用、成本加獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用、最大成本加費(fèi)用等。實(shí)踐中，采購人可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定成本補(bǔ)償合同具體加成方式。

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