政府采購是否擁有價格歧視豁免權(quán)

【域外法眼】

政府采購是否擁有價格歧視豁免權(quán)

——一起美國政府采購價格歧視爭議案引發(fā)的思考

■ 焦洪寶

政府采購市場是產(chǎn)業(yè)競爭市場的重要組成部分，采購人與一般消費(fèi)者一樣，也很關(guān)心價格問題。供應(yīng)商給政府采購的價格，如果過分高于或低于市場公允價格，都可能產(chǎn)生價格歧視的問題，甚至還可能引發(fā)反壟斷監(jiān)管。政府采購市場不是反壟斷法律適用的空白地帶。美國法院審理過的一起政府采購價格歧視案件，可為我國研究相關(guān)問題提供借鑒。

美國軍營超市獲得供應(yīng)商優(yōu)惠后被提起壟斷訴訟

由美國聯(lián)邦第七巡回法庭審理的這起反壟斷訴訟案件，討論的是美國軍營超市采購合作供應(yīng)商時獲得低價優(yōu)惠行為的合法性問題。采購人美國軍營超市位于伊利諾伊州的夏努特空軍基地內(nèi)，是由美國陸軍和空軍聯(lián)合服務(wù)公司經(jīng)營的。美國陸軍和空軍聯(lián)合服務(wù)公司是美國一家軍事機(jī)構(gòu)，主營業(yè)務(wù)是以頗具吸引力的價格向現(xiàn)役軍人、預(yù)備隊成員、退伍軍人及其家屬銷售軍用商品并提供各種服務(wù)，是一家沒有財政撥款的軍人服務(wù)社。在其某次采購圖書雜志項目中，一家名為康明斯公司的供應(yīng)商以比另一家名為香檳城公司低5%的價格成交，然而康明斯公司的優(yōu)惠低價并沒有提供給其他客戶。此前已經(jīng)向空軍基地的軍營超市供貨二十多年的香檳城公司不忿，依據(jù)《羅賓遜—帕特曼法案》有關(guān)禁止價格歧視的規(guī)定向法院對康明斯公司和美國陸軍和空軍的兩個部長提起反壟斷訴訟，要求法院認(rèn)定康明斯公司向軍營超市低價銷售圖書雜志構(gòu)成價格歧視，要求法院判決給予香檳城公司3萬美元實際損失賠償及3倍懲罰性賠償，并禁止康明斯公司繼續(xù)實施價格歧視。

本案原告香檳城公司提出本訴訟的法律依據(jù)是《羅賓遜—帕特曼法案》禁止歧視性定價的條款，該條款規(guī)定任何從事商業(yè)活動的人，在其商業(yè)過程中直接或間接地對同一等級和質(zhì)量商品的購買者實行價格歧視，從而產(chǎn)生嚴(yán)重削弱競爭、形成壟斷等不公平競爭的影響，均是非法的。這里的購買者不包括最終消費(fèi)者。因為采購人美國軍營超市是購買后向其客戶轉(zhuǎn)售，是符合禁止價格歧視法律規(guī)定的購買者，但同時軍營超市運(yùn)營所屬的美國陸軍和空軍聯(lián)合服務(wù)公司是聯(lián)邦政府的組織部分，原告在起訴時雖然只是把陸軍和空軍部長列為被告，但案件爭議焦點(diǎn)實質(zhì)上是美國陸軍和空軍聯(lián)合服務(wù)公司能否享有價格歧視的豁免權(quán)，即被告康明斯公司對美國軍營超市的優(yōu)惠是否不應(yīng)被作為非法的價格歧視予以處理。

軍營超市作為政府的組成部門在本案中可享有反壟斷豁免權(quán)

本案法官仔細(xì)分析了美國陸軍和空軍聯(lián)合服務(wù)公司的設(shè)立歷史、董事會人員構(gòu)成、運(yùn)作模式以及與案件相關(guān)的美國立法史。

由于《羅賓遜—帕特曼法案》并沒有明確規(guī)定政府采購可以豁免認(rèn)定為價格歧視，本案法官認(rèn)真分析了立法史，認(rèn)為有確鑿的證據(jù)顯示《羅賓遜—帕特曼法案》及其修正案并不打算將聯(lián)邦政府的政府采購納入進(jìn)來。法案修正案的主要起草人曾在一份聲明中說，該法案不會阻止低于交易價格水平的政府采購行為。司法部長在給軍隊部長的一封信中也表示，修正后的法案不適用于聯(lián)邦政府采購。提出該法案的國會議員帕特曼本人在他1938年出版的書中也默許了司法部長的觀點(diǎn)。后來帕特曼提出了法案的修正案草案，試圖使政府采購在《羅賓遜—帕特曼法案》的規(guī)定范圍內(nèi)，使該法案適用于政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)售的銷售行為。但這一草案引來了反對的聲音，那些關(guān)心私營企業(yè)福利的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、小企業(yè)管理局、商務(wù)部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會都反對類似的立法。在國會和行政部門一致認(rèn)為聯(lián)合服務(wù)公司不受反壟斷法的約束，并繼續(xù)讓聯(lián)合服務(wù)公司保留和享有反壟斷豁免權(quán)的情況下，該法案至今沒有修改。

鑒于政府其他部門對反壟斷問題的審議歷史，法院認(rèn)為陸軍和空軍聯(lián)合服務(wù)公司作為一個政府機(jī)構(gòu)有權(quán)從羅賓遜—帕特曼修訂的克萊頓法案中豁免。如果認(rèn)為應(yīng)該適用該法案管轄，也應(yīng)由國會做出決定。同時，在聯(lián)合服務(wù)公司沒有反壟斷責(zé)任的情況下，本案被告康明斯公司也沒有責(zé)任，即賣方和買方在本次政府采購交易中都被豁免反壟斷責(zé)任。

對我國政府采購領(lǐng)域相關(guān)反壟斷問題的啟示

關(guān)于禁止價格歧視的規(guī)定，《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）明確禁止“提供相同商品或者服務(wù)，對具有同等交易條件的其他經(jīng)營者實行價格歧視”?！吨腥A人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）規(guī)定，具有市場支配地位的經(jīng)營者“不得沒有正當(dāng)理由，對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇”。筆者認(rèn)為，《價格法》所禁止價格歧視的對象是與市場經(jīng)營者相關(guān)的商業(yè)交易，其保護(hù)的對象主要是從實施價格歧視的批發(fā)商處獲得商品和服務(wù)以進(jìn)行再銷售的市場經(jīng)營者。而《反壟斷法》禁止實施價格歧視的主體必須是具有壟斷地位的經(jīng)營者，所保護(hù)的對象不僅限于市場經(jīng)營者，也包括最終消費(fèi)者。

美國陸軍和空軍聯(lián)合服務(wù)公司設(shè)立歷史悠久，在亞馬遜等網(wǎng)絡(luò)零售商尚未借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)興起的時代，雖客戶群體受限，但該公司的年銷售額曾一度僅次于西爾斯公司、杰西潘尼公司，并在美國百貨零售行業(yè)排名第三，擁有數(shù)千家零售店和上萬處汽車維修、客戶服務(wù)、自動售貨機(jī)和電影院等服務(wù)設(shè)施，與其他市場經(jīng)營者相比明顯具有競爭優(yōu)勢。前述美國軍營超市低價采購案，是供應(yīng)商的市場競爭者對軍營超市低價獲取供應(yīng)品而提出起訴的。低價優(yōu)惠顯然是受采購人青睞的，一般情況下，在我國，這種給予政府采購低價優(yōu)惠的做法不會引發(fā)起訴并被認(rèn)定為非法的價格歧視。因為我國對政府采購概念界定通常是不用于轉(zhuǎn)售的購買，采購人被視為最終消費(fèi)者。但我國政府采購領(lǐng)域仍有類似于本案例的相關(guān)反壟斷問題需要考慮，例如，政府作為最終消費(fèi)者，接受具有市場支配地位的供應(yīng)商低價優(yōu)惠，其是否享受價格歧視的反壟斷豁免問題，政府低價購買公共服務(wù)是否涉嫌與其他服務(wù)提供者不當(dāng)競爭問題等。

比如，在電信服務(wù)領(lǐng)域，因提供服務(wù)者普遍在特定區(qū)域范圍或市場內(nèi)具有一定的市場支配地位，如果出現(xiàn)某供應(yīng)商濫用該市場支配地位給予某個具體政府采購項目以不同的價格差別待遇，對于該采購人享有的低價優(yōu)惠也存在是否可以豁免反壟斷責(zé)任的問題。此前，騰訊一分錢中標(biāo)廈門政務(wù)云服務(wù)項目事件鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，筆者認(rèn)為，是否也可以從反壟斷的角度再次審視這一事件。當(dāng)然這一責(zé)任的認(rèn)定需以認(rèn)定供應(yīng)商是具有市場支配地位的經(jīng)營者為前提，繼而衡量政府獲得的低價利益相較于因低價而造成的市場競爭者利益或消費(fèi)者利益損失是否得當(dāng)。

再比如，在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域，政府購買律師服務(wù)為社會公眾提供免費(fèi)的法律咨詢，政府是出資者但不是最終消費(fèi)者，但前來咨詢的群眾同樣也是在律師咨詢法律服務(wù)市場上的消費(fèi)者。假如供應(yīng)商，即律師事務(wù)所，提供給政府購買公共法律咨詢服務(wù)的價格，與在商業(yè)法律服務(wù)市場上提供法律服務(wù)咨詢的價格有差別，這是否也表明存在價格差別待遇和排斥市場競爭的問題？如果存在，可否基于政府采購的特殊性而予以豁免相關(guān)法律責(zé)任？

目前，在我國，如果不存在市場支配地位經(jīng)營者，對于不同消費(fèi)者給予不同的價格待遇，在我國當(dāng)前法律背景下可能主要由消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面法律制度加以規(guī)范，但由此而給市場競爭帶來的影響，仍然值得進(jìn)一步思考。

（作者單位：天津外國語大學(xué)）

延伸閱讀

★ 價格歧視

價格歧視是源自西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個概念，即壟斷企業(yè)通過差別價格來獲取超額利潤的一種定價策略。一般分為一級價格歧視、二級價格歧視和三級價格歧視。一級價格歧視是指，針對每一個不同的消費(fèi)者收取不同的價格，又稱完全價格歧視；二級價格歧視是指，針對不同的購買量收取不同的價格；三級價格歧視是指，針對不同的市場收取不同的價格。

★ 美國陸軍和空軍聯(lián)合服務(wù)公司的背景資料

這家公司負(fù)有向美國軍人及其家屬提供低價產(chǎn)品和服務(wù)的使命，美國國會眾議院軍事委員會限制其所提供貨物和服務(wù)的種類，制定了成本價格限制的標(biāo)準(zhǔn)，并控制其客戶范圍。除了現(xiàn)役軍人，其服務(wù)對象還包括退伍人員、光榮退伍的殘疾軍人、某些預(yù)備役部隊成員、榮譽(yù)勛章和最高英勇勛章的獲得者及其家屬。該公司的雇員、其他居住在軍區(qū)上的政府文職雇員以及在軍營內(nèi)訓(xùn)練的后備軍官訓(xùn)練團(tuán)學(xué)員也可以成為該公司的客戶。聯(lián)合服務(wù)公司與一般商業(yè)運(yùn)營企業(yè)的重要區(qū)別還在于其利潤和股息的分配。聯(lián)合服務(wù)公司的“股東”是美國軍隊，公司運(yùn)營分紅先支付給陸軍和空軍的中央福利基金，然后再與國會的其他軍事?lián)芸钯Y金相匹配向下分配給各軍事單位，用于支持開展提高軍隊士氣、福利和娛樂的項目。這些項目包括體育項目、愛好商店、兒童保育中心、青年中心等，供軍人使用。

（文字/焦洪寶）

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