政府采購行政裁決機制亟待破解三大困境

【聚焦·政府采購行政裁決改革】

政府采購行政裁決機制亟待破解三大困境

■ 趙曄

伴隨著我國政府采購市場的不斷發(fā)展，政府采購領域爭議案件也日益增加。在這種狀況下，現(xiàn)有的政府采購投訴處理機制稍顯滯后，出現(xiàn)了諸如投訴處理工作人員專業(yè)性差、監(jiān)管能力的層級與地域差異明顯、違法違規(guī)行為標尺不統(tǒng)一、政府采購救濟程序冗長等問題。政府采購行政裁決作為政府財政監(jiān)督體系的一個重要環(huán)節(jié)，與司法手段相比，其處理方式更加專業(yè)，處理流程更加簡單，同時由于其保留了當事人對裁決結果繼續(xù)上訴的權利，在優(yōu)化政府采購糾紛的處理流程、處理政府采購糾紛案件中發(fā)揮著日益重要的作用。從國家層面上看，對政府采購行政裁決機制更是高度重視，2018年中央全面深化改革委員會通過的《深化政府采購制度改革方案》明確提要建立和完善政府采購投訴專業(yè)化行政裁決機制，而中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》更是將政府采購活動爭議列為行政裁決的重點。從實踐層面看，2020年1月在內(nèi)蒙古自治區(qū)、上海市、深圳市三地進行了政府采購爭議行政裁決的試點，并取得了積極的進展。為了進一步建立和完善政府采購行政裁決機制，筆者認為亟待破解以下三大困境。

政府采購行政裁決的制度困境

目前我國政府行政裁決制度主要來自于政府采購法和招標投標法中若干類似而分散的規(guī)定，但這兩部法律對于政府采購行政裁決的規(guī)定存在著不統(tǒng)一的問題，從而導致實踐中對行政裁決的認識存在理解上的差異。因此要對政府采購行政裁決的制度體系進行整合。明晰政府采購行政裁決的功能定位是破解制度困境的前提。政府采購行政裁決是基于“效益大于成本”的原則而存在的，其價值主要體現(xiàn)通過行政機關裁處解決特定的民事糾紛，即使無法解決也可為之后的訴訟環(huán)節(jié)提供專業(yè)化依據(jù)，這樣有利于節(jié)約司法資源。在此基礎上完善政府相關的法律法規(guī)。首先以統(tǒng)一政府采購法、招標投標法為切入點建立以政府采購法為統(tǒng)領的政府采購法律制度體系，即使不能夠統(tǒng)一也要有相同的規(guī)則，從而最大可能降低制度成本。其次要延長政府采購爭議的處理期限。政府采購爭議案件由于涉及多個領域，調(diào)查取證的難度不斷增加，從而導致法律規(guī)定的30天的處理期限難以滿足工作需要，因此在修訂政府采購法進程中，應對投訴處理期限相關規(guī)定予以適當延長或者對相關法條作進一步的考慮。最后在爭議的解決方式上，可以考慮建立非強制方式例如調(diào)解、約談等引導促使當事人協(xié)商解決糾紛。

政府采購行政裁決的機構困境

裁決機構的專業(yè)性和中立性是影響行政裁決效能的關鍵，由于行政裁決機關的居中裁處的性質(zhì)，使得其必須獨立于采購利益相關方之外，從而提出了中立性的要求，同時由于政府采購行政裁決涉及到較多的部門性的或地方性的政策問題，這就對裁決機構的專業(yè)性提出了更高的要求。從我國目前政府采購的行政裁決機構來看，無論是中立性還是專業(yè)性都有待于增強。從獨立性的角度來看，財政部門是我國政府采購領域投訴的處理人，而有關的行政監(jiān)督部門則是適用招標投標法的政府采購工程的投訴的處理人，在這種分類管理機制下，財政部門對于非財政部門的政府采購投訴具有相對的獨立性，而行政監(jiān)督部門與被投訴的招標人往往是上下級單位的關系，這樣在一定程度上就影響了獨立性。從專業(yè)性的角度來看，各地政府采購行政裁決機構的組成人員多以財政學專業(yè)為主，在這種人員結構下就導致法律能力可能會存在欠缺從而影響專業(yè)性。因此，一方面要設置一個獨立的政府采購行政裁決機構保證政府采購裁決機構與糾紛裁決主體的有機分離，從而提高政府采購裁決機構和結果的獨立性；另一方面要通過常任和聘任相結合的方式提升裁決機構人員的專業(yè)性水平。

政府采購行政裁決的使用困境

由于我國目前法律法規(guī)中對行政裁決沒有明確具體化的要求，在這種情況下相關主體往往傾向于不選擇行政裁決模式。從行政人員的角度看，由于部分行政人員對相關權責了解不清導致實際中出現(xiàn)了“只調(diào)不裁”或直接推向訴訟解決的傾向。而從糾紛當事人的角度看，由于對行政裁決的認識不足，甚至對其效果有一定誤解，從而降低了選擇行政裁決模式的積極性。因此，一方面，相關主體應加深對政府采購行政裁決的性質(zhì)的認識。行政裁決所具有行政性的特點使得投訴人對行政裁決的結果不滿意時可以尋求訴訟救濟，而行政裁決結果的非終局性特點使得當事人的訴訟與民事仲裁的兩審終審有明顯不同。另一方面，要通過完善政府采購行政裁決后的救濟制度增強政府采購行政裁決效能。我國目前的法律規(guī)定中對行政裁決后救濟途徑?jīng)]有明確規(guī)定，所以在實踐中，政府采購投訴當事人可以對行政裁決提起行政復議。但是由于行政裁決與行政復議都是行政性糾紛的解決方式，行政裁決后允許對行政裁決復議的規(guī)定容易影響行政裁決高效的價值和功能的有效發(fā)揮，因此，政府采購行政裁決改革中可以考慮將行政復議排除在政府采購行政裁決后的救濟制度之外。同時要增加對供應商的救濟權利的保護。從具體案例來看，法院出于對政府采購重新啟動或?qū)⒑馁M時間、資金和人力的考慮，對于已簽訂的有爭議的合同一般不會給予撤銷，這在一定程度上就影響了行政裁決的實際功能。因此對于這一問題政府采購法修訂時要充分考慮，具體可以參照歐盟關于公共部門采購的救濟指令中的停頓期設定，按照此項規(guī)定申請人在滿足了相關條件的情況下可要求撤銷決定,合同一旦締結，申請人則有可能要求獲得賠償，這樣使得采購主體在簽訂合同前更謹慎,也給其他供應商提供充足的時間去審查合同授予決定，從而更好地保護供應商的救濟權利。

（本文作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟學教研部教授）

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