政府采購需求調(diào)查國際經(jīng)驗(yàn)的啟示

政府采購需求調(diào)查國際經(jīng)驗(yàn)的啟示

■ 張雨蒙

采購需求連接著項(xiàng)目評(píng)審、合同簽訂和履約驗(yàn)收，直接決定著采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。需求制定不合理可能導(dǎo)致評(píng)審因素設(shè)置不科學(xué)，進(jìn)一步影響采購質(zhì)量和效率，最終引發(fā)項(xiàng)目被質(zhì)疑、投訴。因此，需求制定之前需要進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，但采購人可能囿于自身知識(shí)水平或調(diào)查的數(shù)量和范圍的限制對(duì)采購標(biāo)的的市場(chǎng)技術(shù)、水平、供應(yīng)、價(jià)格等了解較少，也可能缺乏開展調(diào)查的激勵(lì)，導(dǎo)致重要指標(biāo)測(cè)算不合理、預(yù)算金額偏差嚴(yán)重等問題時(shí)常出現(xiàn)，有時(shí)在調(diào)查不充分的前提下輕信供應(yīng)商的報(bào)價(jià)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，影響采購目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

為落實(shí)《深化政府采購制度改革方案》中關(guān)于加強(qiáng)政府采購需求管理的有關(guān)要求，財(cái)政部制定了《政府采購需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！掇k法》于今年7月1日起正式實(shí)施。《辦法》的出臺(tái)將規(guī)范需求管理的流程，提升采購人員的專業(yè)能力，優(yōu)化政府采購的外部環(huán)境。

在編制采購需求和政府采購實(shí)施計(jì)劃之前，采購人需要了解市場(chǎng)狀況。此前，政府采購領(lǐng)域有“市場(chǎng)調(diào)查”相關(guān)概念，本次《辦法》提出了“需求調(diào)查”這一新概念。需求調(diào)查作為需求管理工作中重要的一環(huán)，有利于采購人了解采購對(duì)象的市場(chǎng)狀況、采購可能涉及的后續(xù)工作等?！掇k法》第十條規(guī)定，需求調(diào)查的內(nèi)容包括“相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類采購項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關(guān)情況”，調(diào)查方式包括“咨詢、論證、問卷調(diào)查”等。

《辦法》中規(guī)定需要開展需求調(diào)查的對(duì)象多為金額較大、社會(huì)影響較廣的項(xiàng)目，其重要性不言而喻。過去的市場(chǎng)調(diào)查存在不受重視、效果較差等問題，在《辦法》出臺(tái)之際，需求管理工作日益受到重視，需求調(diào)查也將逐漸規(guī)范化和系統(tǒng)化。而如何做好我國政府采購的需求調(diào)查工作還是有待研究的問題。本文將探討世界各國政府采購市場(chǎng)調(diào)查的實(shí)踐，為我國需求調(diào)查提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

各國政府采購市場(chǎng)調(diào)查的實(shí)踐

很多國家，尤其是政府采購制度較為完善的國家，政府采購都有類似需求調(diào)查的環(huán)節(jié)，一般被稱為市場(chǎng)調(diào)查（market research）。下面通過幾個(gè)維度介紹一些國家的市場(chǎng)調(diào)查情況。

維度一：市場(chǎng)調(diào)查的主體。英國對(duì)于政府采購人員的職業(yè)道德和專業(yè)水平有很高的要求，明確了采購人開展市場(chǎng)調(diào)查的主體責(zé)任，要求采購人了解采購產(chǎn)品的外在特性和內(nèi)在品質(zhì)，例如生產(chǎn)過程、成本、是否使用環(huán)保材料等，對(duì)潛在供應(yīng)商進(jìn)行全面評(píng)估，通過問卷調(diào)查、實(shí)地考察等了解其生存能力、生產(chǎn)能力、金融穩(wěn)定性等，調(diào)查供應(yīng)商的供應(yīng)能力、質(zhì)量保障，避免后續(xù)出現(xiàn)問題。此外，充分發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)以達(dá)到“量大從優(yōu)”的效果。集中采購?fù)癸@了需求調(diào)查的重要性，也提高了調(diào)查的性價(jià)比，更有利于達(dá)到采購目標(biāo)。

美國也十分重視采購人在市場(chǎng)調(diào)查中的重要作用。在國防部采購中，規(guī)定國防部采購人員進(jìn)行價(jià)格分析方面的市場(chǎng)研究，保證采購產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格合理性。此外，要求國防部長為負(fù)責(zé)市場(chǎng)研究的雇員提供強(qiáng)制性培訓(xùn)，提供市場(chǎng)調(diào)查主題，教授開展和記錄市場(chǎng)調(diào)查的最佳方式，建立標(biāo)準(zhǔn)流程和報(bào)告方法以便調(diào)查結(jié)果在整個(gè)部門留存和共享。

維度二：市場(chǎng)調(diào)查的情形和內(nèi)容。在美國政府采購法律體系中，市場(chǎng)調(diào)查是采購流程中重要的一環(huán)。根據(jù)規(guī)劃和招標(biāo)要求，在準(zhǔn)備采購階段進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查。市場(chǎng)調(diào)查由采購人根據(jù)實(shí)際情況考慮是否開展，時(shí)間點(diǎn)為采購機(jī)構(gòu)為采購制定規(guī)范之前，以及在制定投標(biāo)書或建議書之前；采購人應(yīng)當(dāng)使用市場(chǎng)調(diào)查結(jié)果確定市場(chǎng)上是否有滿足政府需求的產(chǎn)品，或者是否可以加工市場(chǎng)上的產(chǎn)品以達(dá)到政府的需求；采購人不得要求潛在供應(yīng)商提供后續(xù)采購階段需要的信息；采購人按照采購規(guī)模和復(fù)雜性靈活進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查等。

聯(lián)邦采購法中對(duì)于市場(chǎng)調(diào)查的情形、內(nèi)容等做了更為明確的規(guī)定。聯(lián)邦采購法提到，市場(chǎng)調(diào)查的開展取決于緊迫性、項(xiàng)目價(jià)值、復(fù)雜性、過去的經(jīng)驗(yàn)等。如果信息仍然是最新的、準(zhǔn)確的和相關(guān)的，可以使用18 個(gè)月內(nèi)進(jìn)行的市場(chǎng)調(diào)查結(jié)果。市場(chǎng)調(diào)查首先要明確采購對(duì)象是否可以在市場(chǎng)上直接獲取、是否可以由市場(chǎng)上某種商品進(jìn)行加工、是否是專門用于政府目的的物品。若采購對(duì)象不能在市場(chǎng)上直接獲得，需要考慮定制、加工物品等的可行性、時(shí)間周期、金錢成本等。此外，還需要進(jìn)一步了解采購產(chǎn)品或服務(wù)的保修、折扣等，考慮合同的性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于采購對(duì)象，要明確法律法規(guī)的要求，考慮是否可以采購節(jié)能、環(huán)保物品，是否可以由中小企業(yè)以公平的市場(chǎng)價(jià)格滿足政府需求。對(duì)于潛在供應(yīng)商，考慮其分銷和供貨能力，估計(jì)成本和替代安排。

維度三：市場(chǎng)調(diào)查的方式和工具。美國聯(lián)邦采購法提出了市場(chǎng)調(diào)查的技術(shù)手段，包括向政府和行業(yè)中具備相關(guān)知識(shí)的個(gè)人了解市場(chǎng)情況，參考最近為滿足類似或相同要求而進(jìn)行的市場(chǎng)研究的結(jié)果，在期刊或出版物上發(fā)布正式的信息請(qǐng)求，在機(jī)構(gòu)間合同目錄（ICD）網(wǎng)站查詢合同和其他采購工具數(shù)據(jù)庫，參與行業(yè)、采購人和客戶之間的交流，從其他機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)或其他來源獲取類似物品的來源清單，查看制造商、分銷商和經(jīng)銷商提供的目錄和產(chǎn)品資料，在采購前期舉行交流會(huì)議或預(yù)征集會(huì)議讓潛在要約人參與，查詢聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)和小企業(yè)管理局的動(dòng)態(tài)等。

英國政府采購從信息公開向數(shù)據(jù)開放的轉(zhuǎn)變較為成功。開放政府?dāng)?shù)據(jù)（Open Government Data，OGD）釋放了數(shù)據(jù)的社會(huì)和商業(yè)價(jià)值，為市場(chǎng)調(diào)查提供了豐富的資源。OGD由開放合同合作組織和萬維網(wǎng)基金會(huì)聯(lián)合開發(fā)，得到了世界銀行項(xiàng)目的資助。通過定義一個(gè)通用的數(shù)據(jù)模型（Common Data Model），實(shí)現(xiàn)政府采購過程從規(guī)劃、招標(biāo)到中標(biāo)、合同以及實(shí)施所有階段的數(shù)據(jù)和文檔的披露，有利于對(duì)合同數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析。采購人在進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查時(shí)，可以查看合同數(shù)據(jù)以及參考規(guī)劃環(huán)節(jié)市場(chǎng)調(diào)研的相關(guān)內(nèi)容。英國政府建設(shè)了提供開放合同數(shù)據(jù)服務(wù)的合同查找器，用戶可以利用關(guān)鍵詞、合同地點(diǎn)、公告類型進(jìn)行搜索，十分便捷且無限制。

韓國KONEPS系統(tǒng)由中央集中采購機(jī)構(gòu)創(chuàng)建，功能覆蓋招投標(biāo)、合同、支付和 K-MAS（Korean Multiple Award Schedule）商城直接采購四部分，提高了采購效率和安全性，降低了采購成本。KONEPS在運(yùn)行期間積累了很多采購數(shù)據(jù)，具有統(tǒng)計(jì)分析意義和大數(shù)據(jù)價(jià)值。由于其信息公開徹底，不設(shè)查詢門檻，招標(biāo)詳細(xì)內(nèi)容、結(jié)果和合同詳細(xì)內(nèi)容全部可以獲取，還可以查詢采購單位名稱、負(fù)責(zé)人聯(lián)系方式、潛在供應(yīng)商以往交易的信譽(yù)評(píng)價(jià)等，是市場(chǎng)調(diào)查的有力工具。

國際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與借鑒

鑒于上述國家的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)我國政府采購需求調(diào)查工作提出以下五點(diǎn)建議。

第一，將需求調(diào)查納入政府采購法律體系。《辦法》提到了需求調(diào)查的內(nèi)容、方式和情形，但規(guī)定比較籠統(tǒng)和模糊?？梢钥紤]將需求調(diào)查上升為政府采購法律，闡明需求調(diào)查的目的，明確責(zé)任主體、需求調(diào)查的內(nèi)容、方式、流程，為采購人開展此項(xiàng)工作提供基本的法律依據(jù)和指導(dǎo)。

第二，發(fā)揮采購人和第三方的作用。采購人是需求調(diào)查的主體，要促使其明確主體責(zé)任，樹立職業(yè)道德，認(rèn)真對(duì)待需求調(diào)查工作。此外，還須努力提升采購人素質(zhì)和能力，開展市場(chǎng)調(diào)查培訓(xùn)，鼓勵(lì)采購人學(xué)習(xí)和積累知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注采購人對(duì)采購數(shù)據(jù)信息的獲取、分析，順應(yīng)政府采購電子化潮流。在需求調(diào)查階段，鼓勵(lì)采購人通過潛在要約人交流會(huì)、專家論證等方式引入第三方，聽取他們的想法和意見。

第三，拓展需求調(diào)查的內(nèi)容。通過需求調(diào)查，除了要了解市場(chǎng)情況、相關(guān)法律法規(guī)、供應(yīng)商信息等，還可以在此階段關(guān)注政府采購的政策功能的可行性，這將更有利于落實(shí)鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保企業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)創(chuàng)新等政策功能的發(fā)揮。對(duì)于開展需求調(diào)查的情形，不同國家有不同的規(guī)定，可以根據(jù)實(shí)踐效果調(diào)整金額、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。

第四，創(chuàng)新需求調(diào)查的方式?！掇k法》提到可以通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式進(jìn)行需求調(diào)查，要求選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè)，并應(yīng)當(dāng)具有代表性。《辦法》列舉的三種調(diào)查方式比較傳統(tǒng)，主張采購人向?qū)＜?、潛在供?yīng)商直接尋求答案。實(shí)際上，采購人可以靈活選擇網(wǎng)絡(luò)、期刊、交流會(huì)等多種方式，利用多元媒介，將采購人一對(duì)一進(jìn)行調(diào)查轉(zhuǎn)變?yōu)椴少徣艘粚?duì)多的搜集、征集信息，這不僅可以提高需求調(diào)查的廣泛性、代表性，還可能帶來調(diào)查效率的提高。

第五，完善需求調(diào)查的技術(shù)和工具。我國需求調(diào)查的技術(shù)和工具有待提升，采購人獲取和利用采購信息的便利性有待加強(qiáng)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，可以嘗試建立合同查找器這類平臺(tái)，做好全流程采購數(shù)據(jù)信息的公開，便利招標(biāo)和合同信息的獲取和分析，使采購人可以參考?xì)v史合同信息和近期的市場(chǎng)調(diào)查結(jié)果等。

（本文作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院研究生）

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