合法合理科學(xué)設(shè)置政府采購(gòu)評(píng)審因素

合法合理科學(xué)設(shè)置政府采購(gòu)評(píng)審因素

■ 邱曉潔

評(píng)審因素如何合理設(shè)置、如何量化，是采購(gòu)人編制采購(gòu)文件時(shí)主要關(guān)心的問(wèn)題之一。特別是綜合評(píng)分法中，除價(jià)格部分外，技術(shù)（服務(wù)）和商務(wù)評(píng)分中既有客觀分項(xiàng)又有主觀分項(xiàng)，兩者之間應(yīng)把握好合法、合規(guī)性的問(wèn)題。

客觀分評(píng)審項(xiàng)是基于客觀事實(shí)依據(jù)，可通過(guò)客觀的材料和事實(shí)情況進(jìn)行核查比較而確定的要素。在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，所有評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員經(jīng)獨(dú)立打分后匯總，客觀分是一項(xiàng)能達(dá)成一致的共識(shí)并統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)審要素。主觀分評(píng)審項(xiàng)，考慮的因素一般難以用客觀事實(shí)依據(jù)作為證明材料，需要專(zhuān)家根據(jù)自身的專(zhuān)業(yè)能力、知識(shí)水平、經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)力量等主觀意識(shí)進(jìn)行判斷后進(jìn)一步確定的評(píng)審因素。評(píng)審因素的合理設(shè)置關(guān)乎采購(gòu)人能否買(mǎi)到“物有所值”的標(biāo)的物，對(duì)體現(xiàn)財(cái)政資金的使用效率有著重大的意義。為了減少政府采購(gòu)中因評(píng)審因素量化設(shè)置不科學(xué)、不合理導(dǎo)致的供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴，要注意以下幾點(diǎn)問(wèn)題。

評(píng)審因素的設(shè)置應(yīng)遵循的三項(xiàng)基本原則

第一，價(jià)格分設(shè)置應(yīng)符合合法原則。首先是不得設(shè)定最低限價(jià)。2017年10月1日起施行的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)令”）第十二條規(guī)定，采購(gòu)人根據(jù)價(jià)格測(cè)算情況，可以在采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià)，但不得設(shè)定最低限價(jià)。價(jià)格分作為評(píng)審因素組成的一部分，對(duì)外公布的招標(biāo)文件應(yīng)仔細(xì)審定，明確是否按照法規(guī)的要求合理設(shè)置最高限價(jià)，但如果采購(gòu)人還設(shè)置了最低限價(jià)，限制投標(biāo)人的報(bào)價(jià)不得低于某個(gè)報(bào)價(jià)的范圍，此種操作是不允許的。其次是價(jià)格分的比重設(shè)置應(yīng)遵循法定范圍。關(guān)于價(jià)格分的比重設(shè)置，應(yīng)遵循有關(guān)法規(guī)要求。價(jià)格分設(shè)置如不符合法定的范圍，采購(gòu)文件本身就存在違法的事實(shí)，項(xiàng)目將面臨重新招標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，不同采購(gòu)方式，價(jià)格分設(shè)置上的差別。如87號(hào)令第五十五條規(guī)定：“……貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于30%；服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于10%。執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和采用固定價(jià)格采購(gòu)的項(xiàng)目，其價(jià)格不列為評(píng)審因素?！边m用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式時(shí)，其價(jià)格分應(yīng)遵照《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第二十四條規(guī)定：“綜合評(píng)分法貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）為30％至60％，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）10％至30％……”

第二，不得將資格條件設(shè)為評(píng)審因素的原則。采購(gòu)人對(duì)于不得將資格條件設(shè)為評(píng)審因素的理解，容易衍生一種錯(cuò)誤的做法，就是把資質(zhì)條件這一最基礎(chǔ)的內(nèi)容設(shè)置在資格門(mén)檻，把資質(zhì)的等級(jí)作為擇優(yōu)條件又在評(píng)分中體現(xiàn)。如某項(xiàng)目的采購(gòu)文件中，資格條件要求投標(biāo)人須具備測(cè)繪資質(zhì)證書(shū)，在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中又設(shè)置了“具備測(cè)繪資質(zhì)甲級(jí)證書(shū)為3分，具備測(cè)繪資質(zhì)乙級(jí)證書(shū)2分”的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。這就是將資格條件設(shè)為評(píng)審因素的典型性案例。

第三，評(píng)審因素設(shè)置應(yīng)考慮合法、合規(guī)、合理性的原則。主要體現(xiàn)的情形包括但不限于以下六種情形：其一，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化；其二，不得歧視中小企業(yè)；其三，不得設(shè)置傾向性或具有排斥性的要求或指標(biāo)、資質(zhì)等；其四，應(yīng)合理考慮技術(shù)參數(shù)中實(shí)質(zhì)性條款及重要參數(shù)條款；其五，需求與評(píng)審因素相適應(yīng)；其六，已取消的資質(zhì)等不得作為評(píng)審因素。

評(píng)審指標(biāo)設(shè)置如何體現(xiàn)合法、合規(guī)及合理性的問(wèn)題

首先，合法、合規(guī)原則要符合87號(hào)令第十七條的規(guī)定，即“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，也不得通過(guò)將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇?！?/p>

其次，合理性應(yīng)注重的是對(duì)供應(yīng)商充分競(jìng)爭(zhēng)的考慮，而非僅僅從招標(biāo)的角度，只滿足“擇優(yōu)”的訴求。從合理性角度出發(fā)，如特定的獎(jiǎng)項(xiàng)、協(xié)會(huì)頒發(fā)的不具有權(quán)威性的資質(zhì)證書(shū)，以及貨物采購(gòu)中對(duì)本地化機(jī)構(gòu)提出要求等均存在合理性的問(wèn)題。

最后，從整體政府采購(gòu)政策落實(shí)的角度，還應(yīng)考慮對(duì)中小企業(yè)合理性保護(hù)的問(wèn)題。如評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中，設(shè)置的證書(shū)要求注冊(cè)資本的額度等已間接違背了扶持中小企業(yè)相關(guān)政策，這種評(píng)審因素指標(biāo)即使合理量化至對(duì)應(yīng)的區(qū)間也不能設(shè)為評(píng)審因素。

評(píng)審因素量化設(shè)置應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供貨物、服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)

財(cái)政部令第87號(hào)第五十五條規(guī)定：“評(píng)審因素的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，包括投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等。資格條件不得作為評(píng)審因素……評(píng)審因素量化設(shè)置應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，商務(wù)條件和采購(gòu)需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對(duì)應(yīng)的不同分值……執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和采用固定價(jià)格采購(gòu)的項(xiàng)目，其價(jià)格不列為評(píng)審因素?！?/p>

政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人在采購(gòu)過(guò)程實(shí)施中常常容易走進(jìn)一個(gè)誤區(qū)，即通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研后，青睞于有實(shí)力、技術(shù)較優(yōu)的供應(yīng)商，并對(duì)供應(yīng)商的整體情況有了全面的了解。為了選擇較優(yōu)的供應(yīng)商服務(wù)自己的招標(biāo)項(xiàng)目，設(shè)置評(píng)分因素時(shí)，并非從采購(gòu)標(biāo)的應(yīng)滿足使用要求和目的出發(fā)，而是基于選擇“有實(shí)力的”供應(yīng)商的目的。因此，往往容易忽略了評(píng)審因素與用戶需求相匹配的要求。

評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)考慮與采購(gòu)標(biāo)的相關(guān)性，并且不可肆意提高或降低標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行設(shè)定。如果降低技術(shù)或者服務(wù)水平的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可能存在低價(jià)中標(biāo)的現(xiàn)象，采購(gòu)結(jié)果難以滿足采購(gòu)人的使用需求，出現(xiàn)為招標(biāo)而走流程的情況，無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的功能性目的，也不利于財(cái)政性資金使用效率地發(fā)揮。而如果采購(gòu)人訴求明確，能充分把采購(gòu)需求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及要求在用戶需求中進(jìn)行體現(xiàn)，所設(shè)置的評(píng)審因素與用戶需求息息相關(guān)，則量化設(shè)置科學(xué)合理，就能實(shí)現(xiàn)不同評(píng)審因素之間相對(duì)公平地競(jìng)爭(zhēng)，這樣才能夠更好地滿足采購(gòu)人采購(gòu)標(biāo)的的使用目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，有利于充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益。

評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)量化應(yīng)具體項(xiàng)目具體分析

法規(guī)中對(duì)評(píng)審因素的量化規(guī)定目的在于盡最大可能地減少人為評(píng)審過(guò)程中主觀上的自由裁量權(quán)，以保障政府采購(gòu)的公開(kāi)、公平、公正原則。但如前文所提，評(píng)審因素有主、客觀之分，如何進(jìn)行對(duì)應(yīng)區(qū)間的量化，建議應(yīng)具體項(xiàng)目具體分析。

首先，客觀評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化?？陀^評(píng)審因素的指標(biāo)量化為區(qū)間的，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的分值也必須量化到區(qū)間。例如，采購(gòu)文件中要求投標(biāo)供應(yīng)商所投標(biāo)的產(chǎn)品須具備質(zhì)量管理體系認(rèn)證ISO9001證書(shū)復(fù)印件，并且在有效期內(nèi)，此項(xiàng)評(píng)審因素對(duì)應(yīng)的分值為1分。

其次，關(guān)于采購(gòu)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，標(biāo)的物為服務(wù)，須考慮和關(guān)注“人”的因素。只有提供服務(wù)的“人”符合采購(gòu)標(biāo)的有關(guān)訴求，才能實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的最終目標(biāo)。對(duì)于服務(wù)類(lèi)的采購(gòu)項(xiàng)目，如服務(wù)方案等主觀因素，如何考慮量化的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合采購(gòu)內(nèi)容，分析服務(wù)方案整體體現(xiàn)應(yīng)包含的內(nèi)容，考慮從完整性、優(yōu)質(zhì)方面的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，如采購(gòu)某培訓(xùn)服務(wù)的項(xiàng)目，其服務(wù)方案可從培訓(xùn)課程開(kāi)發(fā)內(nèi)容及開(kāi)發(fā)課程的數(shù)量、培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)、受眾調(diào)研等角度在用戶需求方面提出明確要求，評(píng)標(biāo)因素則應(yīng)考慮，投標(biāo)人擬寫(xiě)的方案是否包含前面所述的幾部分內(nèi)容，這就讓主觀分量化做到體現(xiàn)“完整性”的內(nèi)容。

最后，服務(wù)方案深入考慮與需求因素體現(xiàn)上的優(yōu)質(zhì)程度。此類(lèi)趨向于主觀評(píng)審因素的判斷，與評(píng)審專(zhuān)家個(gè)人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)水平等主觀因素有很大關(guān)系，屬于評(píng)審專(zhuān)家主觀認(rèn)知進(jìn)一步判斷的范圍。在政府采購(gòu)實(shí)踐中應(yīng)對(duì)用戶需求的內(nèi)容做到盡可能細(xì)化，如可以細(xì)化分解為多項(xiàng)評(píng)審因素，再對(duì)子項(xiàng)評(píng)審因素盡可能量化，不能量化的盡可能具體化，并盡可能地設(shè)定一些相對(duì)客觀的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)?？陀^分和主觀分是相對(duì)的，內(nèi)容設(shè)定盡可能細(xì)化，主觀評(píng)審因素的主觀分一定程度上可以變成客觀分，其目的不僅僅是為了科學(xué)合理地設(shè)定量化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是盡可能地發(fā)揮評(píng)審專(zhuān)家的決策咨詢作用，同時(shí)盡可能降低并減少評(píng)審專(zhuān)家的主觀判斷，遏制評(píng)審專(zhuān)家的自由裁量權(quán)，盡可能降低評(píng)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)而真正做到體現(xiàn)政府采購(gòu)“物有所值”的目標(biāo)。

關(guān)于評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化的法律依據(jù)

2015年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》）第三十四條規(guī)定：“采用綜合評(píng)分法的，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)。招標(biāo)文件中沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不得作為評(píng)審的依據(jù)?！?017年10月1日起施行的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)政部令第87號(hào)”）第五十五條規(guī)定：“評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購(gòu)需求對(duì)應(yīng)。商務(wù)條件和采購(gòu)需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對(duì)應(yīng)的不同分值?！?/p>

從2015年出臺(tái)的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，至2017年的貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法，均對(duì)政府采購(gòu)中關(guān)于評(píng)分設(shè)置應(yīng)對(duì)評(píng)審因素進(jìn)行量化作出了具體要求。值得關(guān)注的是，在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第四十八條中，對(duì)評(píng)審因素設(shè)置提出新要求：“本法規(guī)定的綜合評(píng)分法，其評(píng)審因素的設(shè)置應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)標(biāo)的的價(jià)格、質(zhì)量和供應(yīng)商的履約能力相關(guān)。對(duì)質(zhì)量、價(jià)格有重要影響的因素應(yīng)當(dāng)設(shè)置為評(píng)審因素。評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)需求中的商務(wù)條件和技術(shù)要求相對(duì)應(yīng)。評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化，可以量化的應(yīng)當(dāng)量化?？陀^評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)設(shè)置固定的分值，主觀評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化單項(xiàng)評(píng)審因素的分值并明確評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，縮小自由裁量區(qū)間。”

（作者單位：采聯(lián)國(guó)際招標(biāo)采購(gòu)集團(tuán)有限公司）

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