拓展政采支持在創(chuàng)新各階段的政策空間

【聚焦熱點(diǎn)】

拓展政采支持在創(chuàng)新各階段的政策空間

■ 趙曄

政府采購(gòu)作為一種采購(gòu)行為，既能夠?yàn)楫a(chǎn)品創(chuàng)造市場(chǎng)，又能為企業(yè)發(fā)展提供融資，其作為一種行之有效的財(cái)政政策工具在促進(jìn)創(chuàng)新方面發(fā)揮著日益重要的作用。

從國(guó)際上看，發(fā)達(dá)國(guó)家的科技創(chuàng)新都離不開(kāi)政府采購(gòu)的支持，如美國(guó)的計(jì)算機(jī)、噴氣式發(fā)動(dòng)機(jī)、半導(dǎo)體、互聯(lián)網(wǎng)等幾乎所有核心技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)品試用機(jī)會(huì)和初始市場(chǎng)都來(lái)自于政府采購(gòu)；英國(guó)則規(guī)定政府部門、政府實(shí)驗(yàn)室、國(guó)營(yíng)企業(yè)購(gòu)買的計(jì)算機(jī)和通信器材必須由本國(guó)公司生產(chǎn)。

從我國(guó)來(lái)看，近年來(lái)也在不斷致力于提高政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的支持作用，并在擴(kuò)大科研儀器設(shè)備采購(gòu)自主權(quán)、簡(jiǎn)化審批流程等方面采取了積極的措施。去年，財(cái)政部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》中更是將支持創(chuàng)新作為政府采購(gòu)的一項(xiàng)重要的政策功能。從實(shí)踐層面來(lái)看，創(chuàng)新可以分為原始創(chuàng)新階段、商業(yè)化階段、產(chǎn)業(yè)化階段，在這三個(gè)階段政府采購(gòu)支持創(chuàng)新的政策仍然有巨大的空間，應(yīng)各有側(cè)重積極推進(jìn)。

原始創(chuàng)新階段，政府采購(gòu)應(yīng)重在資助研發(fā)投入分擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)

原始性創(chuàng)新是無(wú)中生有的質(zhì)變，其結(jié)果往往具有突破性、超前性和被承認(rèn)滯后性的特點(diǎn)，其發(fā)生領(lǐng)域主要是在基礎(chǔ)研究和高技術(shù)研究領(lǐng)域，且最有可能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)的重大變革。原始創(chuàng)新階段由于市場(chǎng)尚未開(kāi)發(fā)，因此政府采購(gòu)可以通過(guò)商業(yè)化前采購(gòu)的方式來(lái)資助研發(fā)投入，而且這也是國(guó)際上普遍采用的方式。

美國(guó)通過(guò)與潛在供應(yīng)商簽訂實(shí)驗(yàn)品和研發(fā)服務(wù)合同的方式來(lái)購(gòu)買尚未投放市場(chǎng)的技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)從而資助企業(yè)原始創(chuàng)新。如在航空領(lǐng)域，美國(guó)波音公司在20世紀(jì)40年代就考慮開(kāi)發(fā)商用噴氣式飛機(jī)的可能性，但是出于開(kāi)發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn)的考慮而沒(méi)有實(shí)行，直到波音公司拿到美國(guó)空軍研制軍用噴氣式空中加油機(jī)的采購(gòu)合同，其噴氣式飛機(jī)計(jì)劃才得以開(kāi)展。英國(guó)通過(guò)前商業(yè)化采購(gòu)、遠(yuǎn)期采購(gòu)合約采購(gòu)等前置創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)環(huán)節(jié)的方式促進(jìn)本國(guó)的科技創(chuàng)新。而歐盟委員會(huì)目前正招標(biāo)區(qū)塊鏈前商業(yè)化采購(gòu)，該項(xiàng)目主要專注于開(kāi)發(fā)基于歐盟法律框架的新型區(qū)塊鏈解決方案，包括通用數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)、電子識(shí)別、認(rèn)證和信任服務(wù)法規(guī)以及網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)指令。

從我國(guó)來(lái)看，可以依托國(guó)內(nèi)創(chuàng)新的先進(jìn)地區(qū)或國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等重點(diǎn)創(chuàng)新平臺(tái)探索試點(diǎn)實(shí)施研發(fā)式政府采購(gòu)制度，與研發(fā)單位就規(guī)格、性能、數(shù)量簽訂合同并分階段給予研發(fā)支持，這種制度一方面通過(guò)采取公開(kāi)招標(biāo)的方式使得所有企業(yè)具有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)；另一方面由于該類合同具有起點(diǎn)高、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、操作性差等特點(diǎn)導(dǎo)致本土企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)具時(shí)有天然的優(yōu)勢(shì)。

商業(yè)化階段，政府采購(gòu)重在通過(guò)首批購(gòu)買加速技術(shù)擴(kuò)散

科技成果商業(yè)化是全球性的難題，甚至被科學(xué)界稱為“死亡之谷”。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府首購(gòu)是破解這一難題的普遍舉措。

在美國(guó)，晶體管生產(chǎn)之初并不被市場(chǎng)接受，但美國(guó)國(guó)防部率先認(rèn)識(shí)到晶體管在武器系統(tǒng)中的潛在優(yōu)勢(shì)，因此通過(guò)大量的政府采購(gòu)給予了晶體管技術(shù)存活與發(fā)展的條件。韓國(guó)政府對(duì)于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)較為激烈的汽車、電子等創(chuàng)新產(chǎn)品亦推行政府首購(gòu)制度。

從我國(guó)來(lái)看，要完善以首購(gòu)訂購(gòu)、政府采購(gòu)基金等方式為主的采購(gòu)政策體系，對(duì)品種、規(guī)格或技術(shù)參數(shù)等有重大突破但尚未取得市場(chǎng)業(yè)績(jī)的首臺(tái)套或首批次的裝備、系統(tǒng)和核心部件給予充分的支持。從實(shí)際層面來(lái)看，部分省份已經(jīng)開(kāi)始了創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)訂購(gòu)政策的探索，但國(guó)家層面仍未有頂層設(shè)計(jì)，因此可以從國(guó)家層面制定創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)訂購(gòu)的實(shí)施方案，進(jìn)一步建立創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定辦法及資金管理辦法，從而使得創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)制度能夠在全國(guó)鋪開(kāi)。另外還可以設(shè)立支持創(chuàng)新的政府采購(gòu)基金，采購(gòu)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)均可申請(qǐng)此項(xiàng)基金用于采購(gòu)市場(chǎng)上還未出現(xiàn)過(guò)的創(chuàng)新產(chǎn)品或全新形式的公共服務(wù)。

產(chǎn)業(yè)化階段，政府采購(gòu)重在發(fā)揮公共部門的規(guī)模效應(yīng)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在此階段，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用報(bào)價(jià)優(yōu)惠、合同預(yù)留、比例限制等政府采購(gòu)扶持手段扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

韓國(guó)1996年就成立了中小企業(yè)廳，在其努力下當(dāng)年對(duì)中小企業(yè)的采購(gòu)額達(dá)到了國(guó)內(nèi)采購(gòu)額的63%，由于采購(gòu)政策過(guò)于優(yōu)惠甚至出現(xiàn)了部分韓國(guó)中小企業(yè)在發(fā)展到一定規(guī)模后也不愿意升級(jí)為中堅(jiān)企業(yè)的問(wèn)題。日本在振興汽車產(chǎn)業(yè)時(shí)在政府采購(gòu)中做出了這樣的規(guī)定，就是政府單位100％購(gòu)買國(guó)產(chǎn)車，駐外公司汽車零件的30％須在日本采購(gòu)，其他產(chǎn)品外商采購(gòu)的比例不得超過(guò)總金額的20％，通過(guò)這樣的政府采購(gòu)，日本的新興產(chǎn)業(yè)、幼稚產(chǎn)業(yè)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展空間。

從我國(guó)的政府采購(gòu)政策來(lái)看，雖然也有價(jià)格優(yōu)惠、預(yù)留份額等相關(guān)規(guī)定，但由于對(duì)于產(chǎn)業(yè)差異的考慮不足導(dǎo)致實(shí)際扶持效果并不顯著。因此，我國(guó)的政府采購(gòu)政策要因產(chǎn)施策推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)及其企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。在政府采購(gòu)政策、采購(gòu)份額基數(shù)、采購(gòu)規(guī)劃中要對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)差異給予充分的考慮，并及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)適應(yīng)性調(diào)整與分配設(shè)計(jì)。同時(shí)，通過(guò)強(qiáng)化采購(gòu)部門間協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、建立戰(zhàn)略性行業(yè)產(chǎn)品采購(gòu)目錄清單等方式發(fā)揮政府采購(gòu)對(duì)戰(zhàn)略性行業(yè)的引導(dǎo)作用。

（作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）

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