一起因要求供應(yīng)商提交行政部門頒發(fā)的證明材料而引發(fā)的案件

【案例看臺(tái)】

一起因要求供應(yīng)商提交行政部門頒發(fā)的證明材料而引發(fā)的案件

■ 蔡錕

核心提示

1. 要求供應(yīng)商提交行政部門頒發(fā)的證明材料屬于對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇。

2. 代理機(jī)構(gòu)未在質(zhì)疑答復(fù)中告知質(zhì)疑供應(yīng)商有依法投訴的權(quán)利。

3. 政府采購質(zhì)疑和投訴制度平衡公平公正和采購效率兩方面的價(jià)值。

案件經(jīng)過

涉案項(xiàng)目為“四川省犍為縣2020-2021年中小學(xué)生防近視作業(yè)本采購項(xiàng)目”（以下簡(jiǎn)稱“涉案項(xiàng)目”），采購人為犍為縣教育局，采購代理機(jī)構(gòu)為犍為縣政府采購中心。

2019年12月10日，采購代理機(jī)構(gòu)在四川省政府采購網(wǎng)上發(fā)布涉案項(xiàng)目采購公開招標(biāo)采購公告。該項(xiàng)目《招標(biāo)文件》“第六章 采購需求”中標(biāo)有“★1”的規(guī)定顯示，投標(biāo)產(chǎn)品“要符合QB/T1437-2014標(biāo)準(zhǔn)；學(xué)生作業(yè)本內(nèi)頁須具有防近視功能，投標(biāo)人須提供行政部門頒發(fā)具有防近視功能紙張（含頻譜反射波長(zhǎng)）且有效的證明材料”（以下簡(jiǎn)稱“第一項(xiàng)技術(shù)要求”）。

2019年12月31日，涉案項(xiàng)目進(jìn)行了開標(biāo)及評(píng)標(biāo)。四川鴻銘印務(wù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“鴻銘公司”）與四川嘉沐宇實(shí)業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“嘉沐宇公司”）作為投標(biāo)供應(yīng)商參加了該項(xiàng)目的開標(biāo)并提交了投標(biāo)文件。

關(guān)于投標(biāo)產(chǎn)品是否滿足涉案項(xiàng)目招標(biāo)文件第一項(xiàng)技術(shù)要求，鴻銘公司在投標(biāo)文件中提交了證書號(hào)第5457592號(hào)的《實(shí)用新型專利證書》以及該專利權(quán)利人授權(quán)鴻銘公司的《中小學(xué)生防近視作業(yè)本專利分實(shí)施許可授權(quán)證書》，授權(quán)有效期為2019年8月1日至2021年7月31日（開標(biāo)時(shí)間在有效期內(nèi)）。而嘉沐宇公司提交了證書號(hào)第5457592號(hào)《實(shí)用新型專利證書》及四川省造紙產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心受其委托于2019年12月24日作出的涉及作文本等的檢驗(yàn)報(bào)告14份等材料。

2020年1月2日，采購代理機(jī)構(gòu)在四川省政府采購網(wǎng)上發(fā)布涉案項(xiàng)目中標(biāo)公告，中標(biāo)供應(yīng)商為鴻銘公司，同時(shí)公告嘉沐宇公司未中標(biāo)的原因是防近視專利無授權(quán)證書，技術(shù)服務(wù)審查不通過。

嘉沐宇公司不服該中標(biāo)結(jié)果，于2020年1月3日向采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，認(rèn)為其已經(jīng)提交了防近視有效的證明材料，而評(píng)標(biāo)委員會(huì)以其防近視專利無授權(quán)證書為由作出的技術(shù)服務(wù)性審查不通過決定，違反了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第十七條的規(guī)定，屬于對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇，因此要求對(duì)涉案項(xiàng)目重新進(jìn)行評(píng)審。

2020年1月4日，采購代理機(jī)構(gòu)向嘉沐宇公司作出《質(zhì)疑答復(fù)》，未支持其質(zhì)疑請(qǐng)求，但表示應(yīng)犍為縣財(cái)政局要求，已暫停涉案項(xiàng)目采購活動(dòng)。同時(shí)，未告知嘉沐宇公司有依法投訴的權(quán)利。

2020年4月17日，采購代理機(jī)構(gòu)向鴻銘公司發(fā)出《中標(biāo)通知書》，同時(shí)向嘉沐宇公司作出《函告》，稱根據(jù)犍為縣財(cái)政局調(diào)查處理意見，決定恢復(fù)涉案項(xiàng)目采購活動(dòng)。

2020年4月23日，嘉沐宇公司不服《質(zhì)疑答復(fù)》及《函告》，向犍為縣財(cái)政局提起投訴。

犍為縣財(cái)政局在受理投訴后，向采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)出《作出說明通知書》，并對(duì)涉案項(xiàng)目4名評(píng)審專家進(jìn)行了調(diào)查詢問。4名評(píng)審專家均認(rèn)為，雖然本次招標(biāo)文件沒有要求供應(yīng)商提供專利授權(quán)證書，但要求提供行政部門頒發(fā)具有防近視功能紙張且有效的證明材料。嘉沐宇公司沒有通過技術(shù)服務(wù)性審查系其提供的出具檢測(cè)報(bào)告的機(jī)構(gòu)不屬于行政部門，且沒有提供專利授權(quán)使用書。在調(diào)查過程中，犍為縣財(cái)政局未向鴻銘公司發(fā)出投訴答復(fù)通知書及投訴書副本，也未將相關(guān)調(diào)查情況及證據(jù)向鴻銘公司告知及出示。

2020年6月3日，犍為縣財(cái)政局作出《犍為縣財(cái)政局投訴處理決定書》（犍財(cái)投處〔2020〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“2號(hào)投訴處理決定”），認(rèn)為涉案項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)未嚴(yán)格按照招標(biāo)文件評(píng)審，對(duì)投標(biāo)人作出的評(píng)審結(jié)論不當(dāng)，有可能影響評(píng)標(biāo)結(jié)果，且招標(biāo)文件有瑕疵，投訴人的投訴事項(xiàng)成立，因此，根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”）第三十二條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，決定嘉沐宇公司投訴成立，該次中標(biāo)結(jié)果無效，責(zé)令采購人修改招標(biāo)文件后重新開展采購活動(dòng)。該2號(hào)投訴處理決定未向鴻銘公司送達(dá)。

2020年6月23日，鴻銘公司在知曉2號(hào)投訴處理決定后，向一審法院提起行政訴訟。

在案件一審過程中，采購代理機(jī)構(gòu)就涉案項(xiàng)目重新開展采購活動(dòng)，鴻銘公司和嘉沐宇公司均參與了新的投標(biāo)活動(dòng)，最終嘉沐宇公司中標(biāo)并簽訂合同，至一審判決作出前，該合同已履行完畢。

法院觀點(diǎn)

一審法院認(rèn)為：

第一，本案采購代理機(jī)構(gòu)2020年1月4日作出的《質(zhì)疑答復(fù)》除未告知嘉沐宇公司依法投訴的權(quán)利外，其他內(nèi)容符合94號(hào)令第十五條第一款關(guān)于質(zhì)疑答復(fù)必須具有的實(shí)質(zhì)要求。而采購代理機(jī)構(gòu)2020年4月17日作出的《函告》并未針對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)作出任何新的回應(yīng)，不符合前述規(guī)定的質(zhì)疑答復(fù)的實(shí)質(zhì)要件，不構(gòu)成質(zhì)疑的最終答復(fù)。因此，嘉沐宇公司于2020年1月15日收到《質(zhì)疑答復(fù)》，而遲至同年4月23日方提起投訴，已經(jīng)超過法定15個(gè)工作日的投訴期限。犍為縣財(cái)政局對(duì)不應(yīng)受理的投訴錯(cuò)誤受理，屬于違反法定程序，適用法律錯(cuò)誤。

第二，本案鴻銘公司系涉案項(xiàng)目中標(biāo)人，與嘉沐宇公司投訴事項(xiàng)成立與否有直接的利害關(guān)系，屬于與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。犍為縣財(cái)政局未按照94號(hào)令二十一條第四項(xiàng)的規(guī)定要求，未在投訴處理程序中向嘉沐宇公司發(fā)出投訴答復(fù)通知書及投訴書副本，亦未將投訴處理決定書送至嘉沐宇公司，屬于違反法定程序。

第三，政府采購法實(shí)施條例第二十條第六項(xiàng)規(guī)定，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌或者供應(yīng)商的，屬于以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。87號(hào)令第十七條規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，也不得通過將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。本案中，涉案項(xiàng)目招標(biāo)文件中第一項(xiàng)技術(shù)要求，以投標(biāo)人提供行政部門頒發(fā)有效的證明材料作為對(duì)投標(biāo)人投標(biāo)資格的要求，實(shí)際是對(duì)投標(biāo)人資格予以限制。在法律法規(guī)沒有規(guī)定可以予以限制的情況下，該招標(biāo)文件的限制性要求，實(shí)際是對(duì)作為投標(biāo)人的生產(chǎn)廠家實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。

雖然嘉沐宇公司沒有在投標(biāo)文件中提供招標(biāo)文件中第一項(xiàng)技術(shù)要求的相關(guān)文件，但提供了四川省造紙產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心對(duì)其委托檢驗(yàn)的學(xué)生作業(yè)本進(jìn)行的具有防近視功能的檢驗(yàn)報(bào)告。評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家再以嘉沐宇公司防近視專利無授權(quán)證書為由，認(rèn)為其在投標(biāo)產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)表響應(yīng)中不通過，屬于明顯不當(dāng)。犍為縣財(cái)政局在投訴處理決定中對(duì)該項(xiàng)的認(rèn)定和結(jié)論，證據(jù)確鑿，事實(shí)清楚。

綜上，犍為縣財(cái)政局對(duì)超期投訴予以受理，且在投訴處理程序中違反法定程序，本應(yīng)當(dāng)撤銷2號(hào)投訴處理決定，但因該決定實(shí)體處理并無不當(dāng)，且涉案項(xiàng)目已據(jù)此重新開展并完成采購活動(dòng)，若撤銷將會(huì)導(dǎo)致公共利益受到重大損害，因此，一審法院判決確認(rèn)2號(hào)投訴處理決定違法。

鴻銘公司不服，提起上訴。

二審法院不同意一審法院第一點(diǎn)意見，認(rèn)為《質(zhì)疑答復(fù)》并未對(duì)嘉沐宇公司質(zhì)疑的事項(xiàng)是否成立予以明確認(rèn)定，內(nèi)容不完整。而《函告》中明確載明決定恢復(fù)采購活動(dòng)并向鴻銘公司發(fā)出通知書，實(shí)質(zhì)系認(rèn)定嘉沐宇公司的質(zhì)疑事項(xiàng)不成立，該《函告》應(yīng)視為對(duì)《質(zhì)疑答復(fù)》的補(bǔ)充。因此，對(duì)嘉沐宇公司非因自身原因而耽誤的投訴期限，在94號(hào)令未明確規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)參照行政訴訟關(guān)于起訴期限扣除的規(guī)定予以扣除，以充分保障當(dāng)事人的投訴權(quán)利。因此，本案嘉沐宇公司在收到恢復(fù)采購活動(dòng)的《函告》后才確切知曉采購代理機(jī)構(gòu)認(rèn)定其質(zhì)疑事項(xiàng)不成立，故其投訴沒有超過法定期限，犍為縣財(cái)政局受理其投訴申請(qǐng)并無不當(dāng)。一審判決關(guān)于犍為縣財(cái)政局超過投訴期限受理嘉沐宇公司投訴的認(rèn)定不當(dāng)，應(yīng)予糾正。

同時(shí)，二審法院認(rèn)為嘉沐宇公司的投訴事項(xiàng)既針對(duì)采購文件也針對(duì)采購過程和結(jié)果，故應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用94號(hào)令第三十一條和第三十二條，但被訴《投訴處理決定書》和一審判決均遺漏適用前述第三十一條的規(guī)定，屬適用法律錯(cuò)誤。

但二審法院同意一審法院第二、三點(diǎn)意見，因此，一審判決結(jié)論正確。二審法院最終判決駁回鴻銘公司的上訴，維持原判。

焦點(diǎn)分析

本案雖由“要求供應(yīng)商提交行政部門頒發(fā)的證明材料是否屬于對(duì)供應(yīng)商實(shí)施差別待遇或歧視待遇”這一爭(zhēng)議焦點(diǎn)引起，但同時(shí)，亦引發(fā)了關(guān)于政府采購質(zhì)疑與投訴制度在維護(hù)采購活動(dòng)效率價(jià)值方面的思考。而效率價(jià)值，在政府采購法修訂草案征求意見稿中被尤為突出地強(qiáng)調(diào)，是未來修改的重要考量因素。

第一，在無法律法規(guī)限制的情況下，要求供應(yīng)商提交行政部門頒發(fā)的證明材料屬于對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇。

在政府采購過程中不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇，這已經(jīng)是政府采購活動(dòng)中老生常談的問題了。對(duì)此，政府采購法第二十二條第二款規(guī)定得非常明確。

而政府采購法實(shí)施條例第二十條，則對(duì)以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的情形，以“列舉+兜底”的方式予以了規(guī)定，其中第（六）項(xiàng)明確提出，采購人或者代理機(jī)構(gòu)以“限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌或者供應(yīng)商”，屬于前述的差別待遇或歧視待遇。

本案中，涉案項(xiàng)目招標(biāo)文件要求投標(biāo)供應(yīng)商必須提供行政部門頒發(fā)且有效的證明材料，以證明其所投標(biāo)產(chǎn)品使用的紙張具有防近視功能。雖然，從表述上看，“行政部門頒發(fā)且有效的證明材料”并不直接等同于“專利”。但是，該證明材料的證明對(duì)象是投標(biāo)產(chǎn)品具有某種特殊的功能屬性，其法律性質(zhì)與鑒定結(jié)論、檢驗(yàn)報(bào)告等具有類似性，而在我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制下，行政機(jī)關(guān)或行政部門并非技術(shù)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，不具有出具技術(shù)檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告的能力和資格，因此，縱觀其能夠出具的類似材料，除“專利證書”外，幾乎已無法找到其他合乎說法的證明材料。再結(jié)合涉案項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的陳述，其判斷投標(biāo)供應(yīng)商是否符合第一項(xiàng)技術(shù)要求的依據(jù)就是該供應(yīng)商是否持有相應(yīng)的專利授權(quán)文件?？梢?，涉案項(xiàng)目事實(shí)上已限定或指向了特定的專利，在無法律法規(guī)依據(jù)的情況下對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商實(shí)施了不當(dāng)限制。因此，2號(hào)投訴處理決定和一、二審判決認(rèn)定招標(biāo)文件第一項(xiàng)技術(shù)要求構(gòu)成對(duì)供應(yīng)商的差別待遇和歧視待遇正確。

但應(yīng)予注意的是，筆者認(rèn)為，本案中問題的焦點(diǎn)僅在于招標(biāo)文件第一項(xiàng)技術(shù)要求的編制存在問題，而非2號(hào)投訴處理決定所述之“招標(biāo)文件存在瑕疵”且“評(píng)標(biāo)委員會(huì)未嚴(yán)格按照招標(biāo)文件評(píng)審”。當(dāng)對(duì)歧視性規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行時(shí)，歧視性結(jié)果才會(huì)產(chǎn)生。正是本案中評(píng)標(biāo)委員會(huì)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件第一項(xiàng)技術(shù)要求進(jìn)行評(píng)標(biāo)，才導(dǎo)致嘉沐宇公司被不當(dāng)限制。

因此，2號(hào)處理決定結(jié)論正確，但其表述有減輕招標(biāo)文件編制責(zé)任之嫌。

第二，二審判決關(guān)于“非因自身原因耽誤的投訴期限應(yīng)當(dāng)予以扣除”的觀點(diǎn)值得商榷。

本案二審法院認(rèn)為，從保護(hù)供應(yīng)商投訴權(quán)利的角度考慮，對(duì)于本案中嘉沐宇公司這種非因自身原因而耽誤的投訴期限，應(yīng)當(dāng)參考行政訴訟法關(guān)于起訴期限扣除的規(guī)定予以扣除。

筆者認(rèn)為，允許投訴期限的扣除或延長(zhǎng)與投訴制度的設(shè)置目的并不完全相符，二審法院的上述觀點(diǎn)值得商榷。

政府采購既要實(shí)現(xiàn)采購活動(dòng)的公平公正，也在追求采購效率和采購質(zhì)量的提高。而質(zhì)疑和投訴制度，作為政府采購流程內(nèi)的權(quán)益救濟(jì)方式，同時(shí)在平衡著公平公正和采購效率這兩方面的價(jià)值。尤其當(dāng)采購活動(dòng)進(jìn)入投訴程序后，其相對(duì)封閉性被打破，財(cái)政部門得以介入其中，其作為監(jiān)管主體所享有的調(diào)查取證和暫停采購活動(dòng)的權(quán)利，使得采購活動(dòng)面臨流程中斷、結(jié)果被推翻的風(fēng)險(xiǎn)，而進(jìn)入到不穩(wěn)定狀態(tài)之中。也就是說，財(cái)政部門對(duì)投訴的處理程序，雖然意在維護(hù)采購活動(dòng)的公平公正，但也在一定程度上減損了采購活動(dòng)的效率。因此，基于公正與效率價(jià)值同時(shí)維護(hù)的考慮，立法機(jī)關(guān)通過設(shè)定投訴期限，既保障了供應(yīng)商投訴權(quán)利的行使，也約束和避免了采購活動(dòng)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定狀態(tài)的可能性。

對(duì)此，政府采購法第五十五條的規(guī)定亦可體現(xiàn)。在該條規(guī)定中，對(duì)供應(yīng)商不服采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)，以及采購人、采購代理機(jī)構(gòu)逾期未予答復(fù)這兩種情況，供應(yīng)商的投訴期限均為答復(fù)期滿后15個(gè)工作日?？梢?，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)注意并且考慮到了采購人、采購代理機(jī)構(gòu)答復(fù)不合規(guī)或超期答復(fù)的問題，對(duì)此類情況，應(yīng)當(dāng)視為其逾期未予答復(fù)，而按照“7+15”共22個(gè)工作日計(jì)算投訴期限。

據(jù)此，允許投訴期限的扣除或延長(zhǎng)，實(shí)質(zhì)上背離了投訴期限制度所意圖維護(hù)的政府采購效率價(jià)值，也違反了政府采購法第五十五條的立法目的。

那么，對(duì)于超過投訴期限而發(fā)現(xiàn)的采購活動(dòng)違法違規(guī)問題該如何處理？筆者認(rèn)為，此時(shí)應(yīng)適用政府采購法第七十條所確定的舉報(bào)制度，由有權(quán)監(jiān)管機(jī)關(guān)立案查處，這時(shí)的查處與采購活動(dòng)不相重疊，不會(huì)如同投訴處理程序一般影響采購活動(dòng)的效率。

第三，二審判決關(guān)于“本案遺漏適用94號(hào)令第三十一條”的認(rèn)定，涉及要求財(cái)政部門對(duì)超過投訴期限的事項(xiàng)予以實(shí)體審查，值得商榷。

本案二審法院認(rèn)為，嘉沐宇公司的投訴事項(xiàng)既針對(duì)采購文件也針對(duì)采購過程和結(jié)果，應(yīng)同時(shí)適用94號(hào)令第三十一條和第三十二條，但財(cái)政部門遺漏了第三十一條的適用。

筆者認(rèn)為，94號(hào)令第三十一條所針對(duì)的是采購文件存在違法情況時(shí)的處理方法，在本案嘉沐宇公司明顯超出可對(duì)采購文件提出質(zhì)疑之期限的情況下，二審法院予以適用，這種做法值得商榷。

政府采購法第五十二條及政府采購法實(shí)施條例第五十三條第（一）項(xiàng)規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件使自己的權(quán)益受到損害的，其知曉其權(quán)益受損的時(shí)點(diǎn)應(yīng)為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日，而也是從該日方開始計(jì)算7個(gè)工作日的質(zhì)疑期限。這一質(zhì)疑期限上的要求，也是為了保障采購活動(dòng)的效率價(jià)值，避免采購活動(dòng)隨時(shí)可能處于不穩(wěn)定狀態(tài)中。

本案中，涉案項(xiàng)目2019年12月10日發(fā)布招標(biāo)公告，同年12月31日開標(biāo)及評(píng)標(biāo)，而嘉沐宇公司于2020年1月3日方提出質(zhì)疑，無論該次質(zhì)疑是否針對(duì)采購文件，僅從時(shí)點(diǎn)看，也已明顯超過可對(duì)采購文件提出質(zhì)疑的期限。

因此，即便財(cái)政部門認(rèn)為嘉沐宇公司的質(zhì)疑與投訴事項(xiàng)中均有針對(duì)采購文件的內(nèi)容，在之前關(guān)于采購文件的質(zhì)疑已經(jīng)超過質(zhì)疑期限的情況下，對(duì)涉及采購文件的投訴事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)依據(jù)94號(hào)令第十九條第二款第（一）項(xiàng)及第二十條第（二）項(xiàng)的規(guī)定不予受理，而不應(yīng)再依據(jù)94號(hào)令第三十一條的規(guī)定予以后續(xù)處理。

據(jù)此，要求采購部門對(duì)質(zhì)疑期屆滿后提出的質(zhì)疑事項(xiàng)予以投訴上的受理并作出實(shí)體上的處理，同樣背離了質(zhì)疑與投訴制度所意圖維護(hù)的政府采購效率價(jià)值和既有法律的規(guī)定。

（作者系北京達(dá)曉律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師）

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