87號(hào)令修訂須平衡采購人與供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)

【87號(hào)令修訂大家談】

87號(hào)令修訂須平衡采購人與供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)

■ 沈德能

2021年4月30日，財(cái)政部公布《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），對(duì)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）進(jìn)行了修訂?！墩髑笠庖姼濉纷钔怀龅奶攸c(diǎn)就是在重構(gòu)評(píng)審機(jī)制和強(qiáng)化采購人主體責(zé)任的深化改革背景下，大幅度擴(kuò)大采購人的權(quán)利，提高采購人在評(píng)標(biāo)中的話語權(quán)以及對(duì)采購過程和結(jié)果的決定權(quán)。如放開評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員中的專家比例限制，取消了評(píng)標(biāo)委員會(huì)中評(píng)審專家不得少于成員總數(shù)三分之二的限制；取消了采購人代表不得擔(dān)任組長(zhǎng)的規(guī)定；增加采購人選擇評(píng)審專家的自主權(quán)，允許采購人自行選擇評(píng)審專家；采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的項(xiàng)目，采購人可以自行評(píng)標(biāo)；將至少3家以上潛在投標(biāo)人滿足招標(biāo)文件要求，確立為招標(biāo)文件是否具有競(jìng)爭(zhēng)性的判定標(biāo)準(zhǔn)等。

政府采購中，采購人和供應(yīng)商為主要的當(dāng)事人，為了實(shí)現(xiàn)政府采購公平、公正的基本原則，兩方當(dāng)事人之間自然需要存在某種平衡?！墩髑笠庖姼濉反蠓葦U(kuò)大采購人權(quán)利，從采購人一方打破了原有的平衡，勢(shì)必要在供應(yīng)商一方尋求新的平衡。因此，《征求意見稿》同時(shí)作出了擴(kuò)大供應(yīng)商權(quán)利的一些規(guī)定，如禁止向供應(yīng)商收取電子招投標(biāo)系統(tǒng)及相關(guān)軟件和工具費(fèi)用；不得因投標(biāo)文件字體、編排、格式等形式問題以及因疏忽造成的筆誤等形式上的錯(cuò)誤而認(rèn)定投標(biāo)無效；邀請(qǐng)所有通過資格預(yù)審的供應(yīng)商或從中隨機(jī)抽取3家以上供應(yīng)商參加投標(biāo)，保障供應(yīng)商機(jī)會(huì)公平；增加開標(biāo)時(shí)公開主要投標(biāo)產(chǎn)品品牌規(guī)格型號(hào)或者主要服務(wù)內(nèi)容、交付或者服務(wù)期限等投標(biāo)文件的主要內(nèi)容；增加了須告知告知申請(qǐng)人未通過資格審查的原因、未中標(biāo)具體原因的規(guī)定；采取雙信封開標(biāo)的，立即當(dāng)場(chǎng)公布資格審查和技術(shù)、商務(wù)部分得分及排名，等等。

但是由于政府采購管理中，對(duì)保障供應(yīng)商合法權(quán)利和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的意識(shí)還不夠強(qiáng)大，雖然《征求意見稿》擴(kuò)大了供應(yīng)商的權(quán)利，但離平衡采購人權(quán)利擴(kuò)大還有距離。筆者認(rèn)為87號(hào)令的修訂還須作進(jìn)一步深化改革。具體建議如下：

第一，《征求意見稿》第六條：采購人應(yīng)當(dāng)在貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中落實(shí)支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政府采購政策。

目前，國家層面的政府采購政策僅有關(guān)于綠色發(fā)展、促進(jìn)中小企發(fā)展的文件出臺(tái)。其他的相關(guān)支持政策仍在醞釀中，導(dǎo)致相關(guān)供應(yīng)商無法享受到法律明確規(guī)定的政策福利。就扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的政策而言，目前僅有少數(shù)幾個(gè)省級(jí)財(cái)政部門出臺(tái)了關(guān)于本地區(qū)的政策，其他地方未見相關(guān)政策。不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的供應(yīng)商，由于各種原因本來就難以與發(fā)達(dá)地區(qū)的供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)。若在國家層面沒有相關(guān)的扶持政策，不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的供應(yīng)商則發(fā)展更加困難，與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距愈加增大。由于沒有政策規(guī)定，采購人即便有意在具體采購項(xiàng)目中扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，也無從開展工作。因此，建議直接授權(quán)采購人在具體采購項(xiàng)目中，作出扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的規(guī)定。

第二，《征求意見稿》第二十一條：采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目的實(shí)施要求，在招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書中載明是否接受聯(lián)合體投標(biāo)。如未載明，不得拒絕聯(lián)合體投標(biāo)。

組成聯(lián)合體投標(biāo)是供應(yīng)商的基本市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)利，特別是產(chǎn)品渠道代理商，為了避免自己對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)單獨(dú)承擔(dān)無法承受的所有責(zé)任，在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中需要把生產(chǎn)廠家作為投標(biāo)聯(lián)合體來承擔(dān)連帶責(zé)任，共同對(duì)采購人負(fù)責(zé)。實(shí)務(wù)操作中，生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品問題、售后服務(wù)問題，甚至產(chǎn)品資料造假等責(zé)任都一律要求投標(biāo)供應(yīng)商單獨(dú)承擔(dān)是極不公平的。同時(shí)，這也會(huì)損害采購人的權(quán)利，采購人無法通過聯(lián)合體的連帶責(zé)任要求生產(chǎn)廠家對(duì)產(chǎn)品問題、售后服務(wù)問題等承擔(dān)責(zé)任。

因此，建議《征求意見稿》應(yīng)當(dāng)尊重基本的市場(chǎng)規(guī)律，強(qiáng)化采購人優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的意識(shí)，要求采購人保障供應(yīng)商基本的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，把是否組成聯(lián)合體投標(biāo)的權(quán)利完全交由供應(yīng)商自己選擇，而不是規(guī)定采購人不得拒絕投標(biāo)人組成聯(lián)合體投標(biāo)。

第三，《征求意見稿》第二十六條第三款規(guī)定：進(jìn)行資格后審的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)后，根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的資格審核方法和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。

建議此款增加部分內(nèi)容：資格審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)書面告知供應(yīng)商。因?yàn)楣?yīng)商及時(shí)知曉資格審查結(jié)果，如果有意見可以當(dāng)場(chǎng)提出，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以及時(shí)處理供應(yīng)商的意見，并當(dāng)場(chǎng)糾正可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤。如果僅是在中標(biāo)結(jié)果公告后才告知資格審查結(jié)果，則無法及時(shí)糾正錯(cuò)誤，造成不必要的質(zhì)疑投訴。此外，在中標(biāo)結(jié)果公告后再糾正資格審查的錯(cuò)誤，對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果則可能造成影響，需要重新評(píng)審，甚至改變中標(biāo)結(jié)果。

第四，《征求意見稿》第三十條：招標(biāo)文件售價(jià)應(yīng)當(dāng)按照彌補(bǔ)制作郵寄成本的原則確定，不得以營(yíng)利為目的，不得以招標(biāo)采購金額作為確定招標(biāo)文件售價(jià)的依據(jù)。

建議此條應(yīng)當(dāng)與“資格預(yù)審文件應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供”的規(guī)定相適應(yīng)，改為“招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供”，以鼓勵(lì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)采用電子招標(biāo)文件，推廣和加速電子化采購。同時(shí)，也可減輕供應(yīng)商參與政府采購的成本。

第五，《征求意見稿》第三十四條：投標(biāo)截止時(shí)間前，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和有關(guān)人員不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。

潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量等信息會(huì)涉及招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、公共資源交易平臺(tái)、電子交易系統(tǒng)建設(shè)或者維護(hù)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)關(guān)等，其中每個(gè)機(jī)構(gòu)都可能存在同時(shí)多數(shù)人員獲知相關(guān)信息的情形。當(dāng)某個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)前述禁止透露的信息被違法透露時(shí)，涉及如此多的機(jī)構(gòu)和人員，難以準(zhǔn)確定位和查找出違法者，無法查找具體違法者，就不可能依法追究違法者的法律責(zé)任。實(shí)踐證明，此條款執(zhí)行困難，存在“違法者大膽違法，執(zhí)法者毫無辦法”的情況。因此，建議87號(hào)令的修訂用更加嚴(yán)格的法律規(guī)定予以代替此條款內(nèi)容或借鑒現(xiàn)實(shí)中行之有效的做法。實(shí)踐中，不少地方已經(jīng)實(shí)行不記名獲得招標(biāo)文件多年，效果非常好。招標(biāo)文件連同招標(biāo)公告同時(shí)公開，任何人都可以隨時(shí)下載，電子交易平臺(tái)不記錄不保存下載人的名稱（姓名）、數(shù)量。

第六，《征求意見稿》第四十八條：采用綜合評(píng)分法的項(xiàng)目，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)采購需求特點(diǎn)和優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)等要求，在招標(biāo)文件中明確對(duì)投標(biāo)文件不包含報(bào)價(jià)的部分與報(bào)價(jià)部分采取雙信封開標(biāo)。在招標(biāo)文件確定的提交投標(biāo)文件截止時(shí)間后,立即對(duì)不包含報(bào)價(jià)的部分進(jìn)行開標(biāo)；然后在資格審查和技術(shù)、商務(wù)評(píng)審結(jié)束后，立即當(dāng)場(chǎng)公布資格審查結(jié)果和技術(shù)、商務(wù)部分得分及排名......

建議應(yīng)當(dāng)在“資格審查”后面增加：符合性審查、符合性審查結(jié)果。符合性審查是在評(píng)分之前審查投標(biāo)產(chǎn)品和服務(wù)是否實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)要求的必經(jīng)程序（確定是否滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求），沒有符合性審查就不可能有技術(shù)、商務(wù)部分得分。因此，符合性審查及其結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)公布。

第七，《征求意見稿》第四十九條第二款：采購人、采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)投標(biāo)人代表提出的詢問或者回避申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。

建議此條款應(yīng)當(dāng)修改為：采購人、采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)投標(biāo)人代表提出的詢問或者回避申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)結(jié)束前當(dāng)場(chǎng)及時(shí)處理。即在“及時(shí)”前增加“在開標(biāo)結(jié)束前當(dāng)場(chǎng)”，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)處理，強(qiáng)調(diào)及時(shí)的時(shí)間限制。

第八，《征求意見稿》第七十七條規(guī)定：......在公告中標(biāo)結(jié)果的同時(shí)，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，向未中標(biāo)人發(fā)出評(píng)標(biāo)結(jié)果通知書。對(duì)未通過資格審查、符合性審查的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)告知其未通過原因，對(duì)其他參與評(píng)分的未中標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)告知其本人的評(píng)審得分、排序及未中標(biāo)的具體原因。

關(guān)于告知未中標(biāo)人評(píng)審得分的規(guī)定，建議應(yīng)當(dāng)具體到其具體評(píng)分項(xiàng)的評(píng)審得分。87號(hào)令實(shí)施以來，對(duì)是否應(yīng)當(dāng)告知未中標(biāo)人具體評(píng)分項(xiàng)的評(píng)審得分就一直有不同的認(rèn)識(shí)。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)從自己省事的觀點(diǎn)出發(fā)認(rèn)為，既然沒有法律層面的具體規(guī)定,那就僅告知評(píng)審總得分。而實(shí)踐中，未中標(biāo)人其實(shí)迫切需要知道每個(gè)評(píng)分項(xiàng)的具體得分，以監(jiān)督評(píng)審專家是否評(píng)審錯(cuò)誤，是否評(píng)分公平公正。未中標(biāo)人求知每個(gè)評(píng)分項(xiàng)的具體得分的訴求合理正當(dāng)。因此，87號(hào)令的修訂應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)供應(yīng)商合理正當(dāng)?shù)脑V求，明確規(guī)定采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在公告中標(biāo)結(jié)果的同時(shí)告知未中標(biāo)人評(píng)審得分的規(guī)定應(yīng)當(dāng)具體到其本人具體評(píng)分項(xiàng)的評(píng)審得分。

第九，《征求意見稿》第七十九條：.....所簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件確定的事項(xiàng)和中標(biāo)人投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改。

建議進(jìn)一步規(guī)定具體哪些事項(xiàng)屬于實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)，簽訂的合同不得對(duì)這些實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)作出修改。此條的文字表述過于簡(jiǎn)單，無法在實(shí)務(wù)操作中使用，最關(guān)鍵的問題是沒有具體明確哪些是不可以修改的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)。若沒有具體規(guī)定，實(shí)踐中，部分采購人會(huì)存在打擦邊球冒險(xiǎn)隨意修改的沖動(dòng)，導(dǎo)致中標(biāo)結(jié)果變得不確定，侵害供應(yīng)商的權(quán)益，如增加履約難度、增加成本等。

第十，進(jìn)一步加大信息公開力度，建議中標(biāo)結(jié)果公告的同時(shí)公開評(píng)標(biāo)報(bào)告和中標(biāo)候選人的投標(biāo)文件。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕97號(hào)）明確指出：“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，公共資源配置過程中產(chǎn)生的政府信息，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密等內(nèi)容外，應(yīng)依法及時(shí)予以公開?！币虼?，公共資源交易（含政府采購）過程信息除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外都應(yīng)當(dāng)公開。97號(hào)文的這一要求具體落實(shí)到政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)中，就要求在項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果公告的同時(shí)，公開評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)報(bào)告、公開中標(biāo)候選人的投標(biāo)文件。這兩份文件是直接涉及供應(yīng)商對(duì)中標(biāo)結(jié)果是否合法合理進(jìn)行監(jiān)督的基本證明材料，也是供應(yīng)商維護(hù)自己合法權(quán)益，提出質(zhì)疑和投訴進(jìn)行救濟(jì)必須知道的基本信息。長(zhǎng)期以來，這兩個(gè)方面的信息其實(shí)是”暗中公開”，某些供應(yīng)商需要維權(quán)救濟(jì)時(shí)，會(huì)嘗試通過非法違規(guī)行為買通掌握信息的人，獲得相關(guān)信息。這兩個(gè)方面的文件不公開直接成為招標(biāo)腐敗的原因之一，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，也與政府采購法中所強(qiáng)調(diào)的“公開”基本原則不符。參加投標(biāo)的供應(yīng)商是直接的利益相關(guān)方，對(duì)于評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)和其他投標(biāo)供應(yīng)商是否違規(guī)存內(nèi)在監(jiān)督動(dòng)力。中標(biāo)結(jié)果公告的同時(shí)，公開評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)報(bào)告、公開中標(biāo)候選人的投標(biāo)文件，對(duì)于防止和監(jiān)督評(píng)標(biāo)委員會(huì)違規(guī)評(píng)標(biāo)，供應(yīng)商違規(guī)投標(biāo)無疑是最為有效的手段。同時(shí)，公開也是防止腐敗的最好手段。因此，公開評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)報(bào)告、公開中標(biāo)候選人的投標(biāo)文件有益無害。

（作者單位：廣西廣天一律師事務(wù)所）

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