莫將指導(dǎo)性規(guī)定作為硬性要求

【案例看臺】

莫將指導(dǎo)性規(guī)定作為硬性要求

■ 應(yīng)海燕 李斐

案情概述

投訴人：A公司

被投訴人：D財政廳

A公司就某省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證印制政府采購項目提出質(zhì)疑，認為采購文件不合法。W政府采購中心作出書面質(zhì)疑答復(fù)函，不予調(diào)整公開招標文件中關(guān)于投標人具有國家保密局頒發(fā)的《國家秘密載體復(fù)制許可證》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類）的特定資格條件，此后發(fā)出中標公告，B公司被推選為中標供應(yīng)商。

A公司不服，向D財政廳提起投訴。D財政廳審查后作出《行政處理決定書》，根據(jù)相關(guān)規(guī)定決定本次采購活動違法，責(zé)令重新開展采購活動。

A公司不服，向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾埿姓?fù)議，理由主要包括以下兩點：一是以招標文件錯誤為由認定采購活動違法存在不當(dāng)。二是A公司不具備國家保密局頒發(fā)的《國家秘密載體復(fù)制許可證》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類），不符合項目供應(yīng)商資格條件，沒有投訴資格，D財政廳作出處理決定的程序違法。（注：A公司想以“自爆”的方式推翻D財政廳的決定。）

復(fù)議機關(guān)經(jīng)審理后認為案涉政府采購項目在采購文件中設(shè)定了投標供應(yīng)商資格條件，要求具備《國家秘密載體復(fù)制許可證》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類），并要求投標供應(yīng)商在參加開標時必須帶上該證書的原件及復(fù)印件。該條件的設(shè)置會致使不具備相關(guān)資質(zhì)的供應(yīng)商無法投標，影響相關(guān)供應(yīng)商參加政府采購項目的權(quán)利，A公司是適格投訴人，且D財政廳具有對案涉政府采購項目投訴事宜進行調(diào)查處理的法定職權(quán)，D財政廳作出的《行政處理決定書》認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，決定維持。

問題引出

1. A公司是否為案涉政府采購項目的適格投訴人？D財政廳有無對案涉政府采購項目投訴事宜進行調(diào)查處理的法定職權(quán)？

2. D財政廳作出《行政處理決定書》認定事實是否清楚？

3. D財政廳作出《行政處理決定書》適用法律是否正確？

案例探析

第一，A公司是否為案涉政府采購項目的適格投訴人？D財政廳有無對案涉政府采購項目投訴事宜進行調(diào)查處理的法定職權(quán)？

D財政廳經(jīng)調(diào)查查明，根據(jù)《印刷、復(fù)印等行業(yè)復(fù)制國家秘密載體暫行管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，《國家秘密載體復(fù)制許可證》沒有甲級、乙級的等級之分。本項目9家投標供應(yīng)商均未提供采購文件所要求的“國家保密局頒發(fā)的《國家秘密載體復(fù)制許可證》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類）”。根據(jù)《國家秘密載體印制資質(zhì)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，國家秘密載體印制資質(zhì)分為甲級和乙級兩個等級。甲級資質(zhì)單位可以在全國范圍內(nèi)承擔(dān)絕密級、機密級、秘密級國家秘密載體印制業(yè)務(wù)；乙級資質(zhì)單位可以在工商注冊地?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)承擔(dān)機密級、秘密級國家秘密載體印制業(yè)務(wù)。乙級資質(zhì)單位跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）承接國家秘密載體印制業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)委托印制業(yè)務(wù)的機關(guān)、單位所在地?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）保密行政管理部門批準。案涉政府采購項目在采購文件中設(shè)定了投標供應(yīng)商資格條件，要求具備《國家秘密載體復(fù)制許可證》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類），并要求投標供應(yīng)商在參加開標時必須帶上該證書的原件及復(fù)印件。該條件的設(shè)置會致使不具備相關(guān)資質(zhì)的供應(yīng)商無法投標，影響相關(guān)供應(yīng)商參加政府采購項目的權(quán)利。

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）第十條規(guī)定，供應(yīng)商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人、采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑。對采購人、采購代理機構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向同級財政部門提起投訴。本案所涉政府采購項目的采購人為某農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，供應(yīng)商A公司認為案涉政府采購項目的采購文件中關(guān)于供應(yīng)商資格條件的設(shè)置損害了其合法權(quán)益，曾向采購代理機構(gòu)W政府采購中心提出質(zhì)疑，因?qū)政府采購中心的質(zhì)疑答復(fù)不滿，A公司向D財政廳提起投訴，A公司是案涉政府采購項目的適格投訴人。D財政廳作為采購人某農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的同級財政部門，具有對案涉政府采購項目投訴事宜進行調(diào)查處理的法定職權(quán)。

第二，D財政廳作出《行政處理決定書》認定事實是否清楚？

《國家秘密載體復(fù)制許可證》系《印刷、復(fù)印等行業(yè)復(fù)制國家秘密載體暫行管理辦法》設(shè)定的證書，并無甲級、乙級的區(qū)別。2012年8月15日《國家秘密載體印刷資質(zhì)管理辦法》開始施行，原《印刷、復(fù)印等行業(yè)復(fù)制國家秘密載體暫行管理辦法》同時廢止。自此，國家保密行政管理部門也不再頒發(fā)《國家秘密載體復(fù)制許可證》?！秶颐孛茌d體印刷資質(zhì)管理辦法》設(shè)定了《國家秘密載體印制資質(zhì)證書》，且具有甲級、乙級之分。D財政廳根據(jù)法律規(guī)定、邏輯判斷，并結(jié)合復(fù)議決定的論證，認定案涉政府采購項目招標公告（文件）關(guān)于“具有國家保密局頒發(fā)的《國家秘密載體復(fù)制許可證》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類）”的表述存在書寫錯誤，采購文件設(shè)定的供應(yīng)商資格條件實際為“具有國家保密局頒發(fā)的《國家秘密載體印制資質(zhì)證書》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類）”，該條件的設(shè)置會致使不具備相關(guān)資質(zhì)的供應(yīng)商無法投標，影響相關(guān)供應(yīng)商參加政府采購項目的權(quán)利。且綜合本案采購項目特點，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證本身應(yīng)當(dāng)不屬于國家秘密載體，要求供應(yīng)商具有國家保密局頒發(fā)的《國家秘密載體復(fù)制資質(zhì)證書》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類）與采購項目的具體特點和實際需要不相適應(yīng)。

第三，被申請人作出《行政處理決定書》適用法律是否正確？

《中華人民共和國政府采購法》第二十二條第二款規(guī)定，采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條第（二）項規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)的，屬于以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇。94號令第三十一條第（二）項規(guī)定，投訴人對采購文件提起的投訴事項，財政部門經(jīng)查證屬實的，應(yīng)當(dāng)認定投訴事項成立。經(jīng)認定成立的投訴事項不影響采購結(jié)果的，繼續(xù)開展采購活動；影響或者可能影響采購結(jié)果的，已確定中標或者成交供應(yīng)商但尚未簽訂政府采購合同的，認定中標或者成交結(jié)果無效，責(zé)令重新開展采購活動。

本案中，在D財政廳作出行政處理決定時，案涉政府采購項目已發(fā)放中標通知書，但尚未簽訂采購合同。D財政廳以政府釆購項目采購文件設(shè)置的供應(yīng)商資格條件屬于以不合理的條件對供應(yīng)商實行歧視待遇為由，決定案涉采購活動違法，責(zé)令重新開展采購活動，并無不當(dāng)。

案件啟示

筆者從本案件獲得的啟示并非案件本身的處理邏輯，而是筆者認為，在政府采購質(zhì)疑、投訴處理中應(yīng)強化部門協(xié)作配合，建立部門間無縫銜接機制，對某一領(lǐng)域行政執(zhí)法中需要兩個或兩個以上部門相互配合的，相關(guān)部門之間應(yīng)加強聯(lián)合協(xié)作。

其實，本案在源頭上還有這樣一個“故事”。原農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)的農(nóng)辦經(jīng)〔2016〕2號文件（該文件為涉密文件，以下簡稱“2號文件”）規(guī)定“在招標中原則上應(yīng)選擇具有國家保密部門頒發(fā)的《國家秘密載體復(fù)制許可證》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類）的承印企業(yè)”，但根據(jù)財政部發(fā)往農(nóng)業(yè)部的協(xié)助調(diào)查，原農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司向財政部出具的《關(guān)于答復(fù)財政部辦公廳財辦法〔2017〕79號協(xié)助調(diào)查的函》明確了2號文件中有關(guān)“《國家秘密載體復(fù)制許可證》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類）”的具體所指即為《國家秘密載體印制資質(zhì)證書》甲級。2號文件中關(guān)于承印農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證企業(yè)需具有《國家秘密載體印制資質(zhì)證書》甲級（涉密防偽票據(jù)、證書類）的要求，僅為農(nóng)業(yè)部的原則性、指導(dǎo)性規(guī)定，并非強制性規(guī)定。甲級資質(zhì)單位可以在全國范圍內(nèi)承擔(dān)絕密級、機密級、秘密級國家秘密載體印制業(yè)務(wù)；乙級資質(zhì)單位可以在工商注冊地?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)承擔(dān)機密級、秘密級國家秘密載體印制業(yè)務(wù)。

另外，本案中，D財政廳也曾向當(dāng)?shù)貒冶Ｃ芫诌M行咨詢，該國家保密局認為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證本身應(yīng)當(dāng)不屬于國家秘密載體。

這種多部門配合調(diào)查的方式充分體現(xiàn)了部門協(xié)作的重要性。因此，增強政府行政執(zhí)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，更好發(fā)揮各個部門主體作用，提升政府治理能力和社會管理水平是未來的重要方向。

法律鏈接

《中華人民共和國政府采購法》

第五十六條 政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在收到投訴后三十個工作日內(nèi)，對投訴事項作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項有關(guān)的當(dāng)事人。

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）

第三十一條 投訴人對采購文件提起的投訴事項，財政部門經(jīng)查證屬實的，應(yīng)當(dāng)認定投訴事項成立。經(jīng)認定成立的投訴事項不影響采購結(jié)果的，繼續(xù)開展采購活動；影響或者可能影響采購結(jié)果的，財政部門按照下列情況處理：

（一）未確定中標或者成交供應(yīng)商的，責(zé)令重新開展采購活動。

（二）已確定中標或者成交供應(yīng)商但尚未簽訂政府采購合同的，認定中標或者成交結(jié)果無效，責(zé)令重新開展采購活動。

（三）政府采購合同已經(jīng)簽訂但尚未履行的，撤銷合同，責(zé)令重新開展采購活動。

（四）政府采購合同已經(jīng)履行，給他人造成損失的，相關(guān)當(dāng)事人可依法提起訴訟，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。

（作者單位：浙江省財政廳）

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