政府采購(gòu)與軍隊(duì)裝備采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的異同

政府采購(gòu)與軍隊(duì)裝備采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的異同

■ 劉澤燁

采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)事人是指在采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等。其中采購(gòu)人、供應(yīng)商屬于采購(gòu)活動(dòng)要約邀請(qǐng)與承諾的責(zé)任主體，在采購(gòu)活動(dòng)中扮演著非常重要的角色。由于采購(gòu)活動(dòng)的法制性、規(guī)范性、公平性、公開性、規(guī)模性、競(jìng)爭(zhēng)性、增長(zhǎng)性等特點(diǎn)不斷凸顯，各采購(gòu)當(dāng)事人，尤其是供應(yīng)商，在采購(gòu)活動(dòng)中的維權(quán)意識(shí)越來越強(qiáng)。同時(shí)，隨著財(cái)政部公布的《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”）與中央軍委裝備發(fā)展部公布的《關(guān)于加強(qiáng)“十四五”期間裝備采購(gòu)詢問、質(zhì)疑和投訴處理工作的措施要求（公開版）》（以下簡(jiǎn)稱“52號(hào)令”）的出臺(tái)。在現(xiàn)階段，采購(gòu)法律體系的建立健全也為供應(yīng)商打通了救濟(jì)維權(quán)的法律通道，更加鮮明地體現(xiàn)了采購(gòu)活動(dòng)公平、公正原則。筆者通過對(duì)上述兩部法律法規(guī)體系的對(duì)比，將重點(diǎn)介紹政府采購(gòu)與軍隊(duì)裝備采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的異同點(diǎn)。

政府采購(gòu)與軍隊(duì)裝備采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的相同點(diǎn)

首先，兩者在各自采購(gòu)領(lǐng)域的法律層級(jí)相同。94號(hào)令于2017年頒布，在法律體系的效力層級(jí)中屬于部門規(guī)章制度。中央軍委裝備發(fā)展部于2017年在全國(guó)范圍遴選地方采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)入庫，委托代理機(jī)構(gòu)為軍隊(duì)執(zhí)行裝備采購(gòu)活動(dòng)，通過3年多軍隊(duì)裝備采購(gòu)活動(dòng)的開展與探討，于2021年3月同時(shí)頒布了六部關(guān)于軍隊(duì)裝備采購(gòu)的“十四五”規(guī)定公開版，其中52號(hào)令為中央軍委裝備發(fā)展部頒布的規(guī)定之一，同樣屬于軍隊(duì)法律體系的部門規(guī)章制度。兩部規(guī)章就供應(yīng)商救濟(jì)的有關(guān)工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，包括救濟(jì)的主體、內(nèi)容及時(shí)限等，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)中供應(yīng)商救濟(jì)維權(quán)起到了指導(dǎo)作用。

其次，供應(yīng)商的救濟(jì)途徑與程序相同。兩部規(guī)章均規(guī)定，供應(yīng)商救濟(jì)維權(quán)按照質(zhì)疑、投訴、復(fù)議的順序開展，未經(jīng)質(zhì)疑不得進(jìn)行投訴，質(zhì)疑是投訴的前置條件。關(guān)于質(zhì)疑的提出，兩部規(guī)章均明確，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和采購(gòu)結(jié)果的有關(guān)事項(xiàng)使自己權(quán)益受到損害，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向質(zhì)疑受理部門一次性提出質(zhì)疑，質(zhì)疑受理部門為采購(gòu)單位或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)答復(fù)不滿意，或未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)答復(fù)的，在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)可以書面提起投訴，投訴受理部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)投訴事項(xiàng)作出處理決定。

再其次，對(duì)供應(yīng)商提出質(zhì)疑、投訴的要求相同。兩者都要求，供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)提交書面質(zhì)疑函（投訴書）和必要的證明材料，質(zhì)疑資料（投訴書）需要有法定代表人或授權(quán)代表簽字并加蓋公章，主要內(nèi)容兩者要求基本一致。

最后，救濟(jì)機(jī)制程序中體現(xiàn)的透明性原則相同。兩部規(guī)章對(duì)質(zhì)疑、投訴、復(fù)議等的提交時(shí)間、受理的部門、答復(fù)的時(shí)間等作出了明確規(guī)定，充分保證了參與者的知情權(quán)和其可以行使的權(quán)利。同時(shí)，兩部規(guī)章的救濟(jì)機(jī)制均未實(shí)現(xiàn)與《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）的全面接軌，兩者尚未借鑒GPA體制中救濟(jì)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，包括規(guī)范行政裁決機(jī)構(gòu)設(shè)立、對(duì)接訴訟的處理原則等。

政府采購(gòu)與軍隊(duì)裝備采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的不同點(diǎn)

首先，質(zhì)疑、投訴的對(duì)象要求不完全一樣。對(duì)于采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和采購(gòu)結(jié)果三個(gè)程序環(huán)節(jié)，供應(yīng)商均可以因權(quán)益受到損害提出質(zhì)疑，但兩者對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑對(duì)象規(guī)定不盡相同。94號(hào)令規(guī)定，未參與采購(gòu)活動(dòng)的潛在供應(yīng)商已依法獲取采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑，但是不可對(duì)采購(gòu)過程與采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行質(zhì)疑。而在軍隊(duì)裝備采購(gòu)活動(dòng)中，質(zhì)疑方必須是參與裝備采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。同時(shí)軍隊(duì)裝備采購(gòu)不僅明確規(guī)定了供應(yīng)商可以進(jìn)行質(zhì)疑的八種情形，并且質(zhì)疑實(shí)行實(shí)名制管理，裝備采購(gòu)詢問、質(zhì)疑和投訴均實(shí)行實(shí)名制。

屬于以聯(lián)合體形式參與采購(gòu)活動(dòng)的，關(guān)于質(zhì)疑提出對(duì)象，政府采購(gòu)未明確規(guī)定應(yīng)該由聯(lián)合體共同提出還是聯(lián)合體中的一方或者牽頭方提出。裝備采購(gòu)明確規(guī)定，不是聯(lián)合體指定牽頭方的質(zhì)疑不予受理。關(guān)于投訴提出對(duì)象，政府采購(gòu)明確規(guī)定以聯(lián)合體形式參加政府采購(gòu)活動(dòng)的，其投訴應(yīng)當(dāng)由組成聯(lián)合體的所有供應(yīng)商共同提出，裝備采購(gòu)明確規(guī)定對(duì)于聯(lián)合體形式參與采購(gòu)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)審查其是否為聯(lián)合體指定的牽頭方。

其次，質(zhì)疑受理、處理與回復(fù)質(zhì)疑的方式、時(shí)限不一樣。質(zhì)疑受理的形式。對(duì)于供應(yīng)商的質(zhì)疑，裝備采購(gòu)規(guī)定受理部門應(yīng)當(dāng)當(dāng)面接收質(zhì)疑書，并在2個(gè)工作日內(nèi)完成質(zhì)疑書的形式審核，對(duì)于受理或者不予受理兩種情況分別作出相應(yīng)處理，并就受理與否兩種情況的質(zhì)疑受理起算時(shí)間進(jìn)行了明確規(guī)定。政府采購(gòu)要求質(zhì)疑受理部門不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，對(duì)接收質(zhì)疑書的形式未作明確規(guī)定，包括不限于當(dāng)面接收、郵寄等形式，也未就質(zhì)疑書的形式審查作出相應(yīng)規(guī)定。

質(zhì)疑處理的方式。政府采購(gòu)規(guī)定供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果提出質(zhì)疑的，質(zhì)疑受理部門可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組等協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑。裝備采購(gòu)規(guī)定對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)的處理除了邀請(qǐng)專家論證并出具意見外，還可組織質(zhì)疑方、被質(zhì)疑方、與質(zhì)疑事項(xiàng)相關(guān)的供應(yīng)商單獨(dú)或共同進(jìn)行質(zhì)詢、質(zhì)證。

質(zhì)疑回復(fù)的時(shí)限。政府采購(gòu)要求應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他相關(guān)供應(yīng)商，專家協(xié)助處理質(zhì)疑的時(shí)間計(jì)算在質(zhì)疑處理期限內(nèi)。裝備采購(gòu)要求質(zhì)疑受理部門應(yīng)當(dāng)自質(zhì)疑受理之日起10個(gè)工作日內(nèi)作出書面答復(fù)，其中，處理質(zhì)疑事項(xiàng)所必須的檢測(cè)、檢驗(yàn)、鑒定，向相關(guān)部門或第三方調(diào)查取證，專家評(píng)審，以及相關(guān)供應(yīng)商提交或補(bǔ)充材料的時(shí)間不計(jì)算在質(zhì)疑處理期限內(nèi)，質(zhì)疑受理部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)工作所需時(shí)間告知質(zhì)疑人。

再其次，處理投訴、復(fù)議的部門和形式審查的時(shí)限不一樣。政府采購(gòu)的投訴受理、處理部門為采購(gòu)人的同級(jí)財(cái)政部門，同級(jí)財(cái)政部門收到投訴書后，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行形式審查，審查后按是否受理的情況分別作出處理。軍隊(duì)裝備采購(gòu)單位負(fù)責(zé)本系統(tǒng)裝備采購(gòu)質(zhì)疑和投訴處理工作，投訴受理部門應(yīng)當(dāng)當(dāng)面接收投訴書后，在2個(gè)工作日內(nèi)完成形式審查工作。

在復(fù)議方面，政府采購(gòu)要求，投訴人如不服投訴處理決定，可在收到投訴決定書之日起60天內(nèi)向同級(jí)人民政府或上一級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)行政復(fù)議，或者在收到投訴決定書之日起6個(gè)月內(nèi)向有管轄權(quán)的法院提起行政訴訟。裝備采購(gòu)由中央軍委裝備發(fā)展部負(fù)責(zé)投訴復(fù)議的處理工作，投訴人可以在投訴處理期滿后15個(gè)工作日內(nèi)，向投訴復(fù)議受理部門提出復(fù)議申請(qǐng)。

最后，投訴的處理結(jié)果不一樣。投訴受理部門對(duì)投訴事項(xiàng)經(jīng)查證屬實(shí)，認(rèn)定投訴成立，影響或者可能影響采購(gòu)結(jié)果的，處理結(jié)果存在差異：一是未確定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的，裝備采購(gòu)可以重新組織也可以按照有關(guān)規(guī)定改正繼續(xù)開展采購(gòu)活動(dòng)，政府采購(gòu)明確責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)；二是已確定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商尚未簽訂采購(gòu)合同的，裝備采購(gòu)可以按照規(guī)定順次確定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商或者重新組織采購(gòu)，政府采購(gòu)規(guī)定合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求依法順次確定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商，只有合格供應(yīng)商不符合法定數(shù)量時(shí)，責(zé)令重新組織采購(gòu)活動(dòng)；三是已簽訂采購(gòu)合同尚未履行的，撤銷合同，裝備采購(gòu)可以按照規(guī)定順次確定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商或者重新組織采購(gòu)，政府采購(gòu)規(guī)定合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求依法順次確定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商，只有合格供應(yīng)商不符合法定數(shù)量時(shí)，責(zé)令重新組織采購(gòu)活動(dòng)；四是裝備采購(gòu)增加規(guī)定采購(gòu)合同已簽訂但主要事項(xiàng)尚未履行完畢的，可以變更、終止或者解除合同，造成的損失由責(zé)任單位承擔(dān)。

對(duì)于法律責(zé)任，政府采購(gòu)對(duì)救濟(jì)途徑中各采購(gòu)當(dāng)事人視違法情節(jié)的嚴(yán)重程度與違法的適用情形分別給予責(zé)令限期改正、警告的行政處罰、列入不良行為記錄禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)及移送司法機(jī)關(guān)處理進(jìn)行了細(xì)化的法律責(zé)任規(guī)定。裝備采購(gòu)對(duì)違法情形僅作出原則性的的規(guī)定。

總體而言，隨著兩部規(guī)章制度的先后出臺(tái)，針對(duì)采購(gòu)活動(dòng)實(shí)踐中存在的救濟(jì)執(zhí)行與決策機(jī)制不明確的問題，兩個(gè)部門對(duì)于救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行了完善和創(chuàng)新，將目前實(shí)踐中比較成熟的制度政策進(jìn)行整理歸納，規(guī)定都相對(duì)細(xì)化，做到有法可依、時(shí)效明確、程序規(guī)范，從機(jī)制上保護(hù)了參與采購(gòu)活動(dòng)各方的合法權(quán)益。

（作者單位：采聯(lián)國(guó)際招標(biāo)采購(gòu)集團(tuán)有限公司）

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