強化采購人主體責任“任重而道遠”

強化采購人主體責任“任重而道遠”

——依據(jù)當前落實采購人主體責任的現(xiàn)狀及問題提出針對建議

■ 姜愛華 張鑫娜

政府采購制度是建設(shè)現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是全面深化改革的重要體現(xiàn)，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。而強化采購人主體責任則是建立現(xiàn)代政府采購制度的核心，更是當前深化政府采購制度改革的抓手和核心。

本文將重點討論當前我國政府采購領(lǐng)域落實采購人主體責任改革的現(xiàn)狀與采購人主體責任落實中遇到的突出問題，并圍繞強化采購人主體責任提出相應(yīng)的建議。

政府采購領(lǐng)域落實采購人主體責任的現(xiàn)狀

采購人主體責任是指在采購過程中，由采購人作為工作責任的直接承擔者和任務(wù)的具體落實者，對采購工作負有主要責任，包括依法組織采購活動、承擔采購經(jīng)濟結(jié)果等。當前我國在政府采購制度改革中加強采購人主體責任的政策導向顯著，實踐中中央與地方財政部門日益重視采購人主體責任的落實。

中央層面，2016年的《財政部關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導意見》（以下簡稱《內(nèi)控管理指導意見》）從內(nèi)部控制管理方面進一步強化采購人在政府采購活動內(nèi)控管理中的主體責任，健全采購人的內(nèi)部決策機制和內(nèi)部審核制度，促進政府采購提質(zhì)增效；2017年的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）強調(diào)采購人權(quán)責需要對等，從采購人的自行招標權(quán)限、對供應(yīng)商資格資質(zhì)的確定、對投標人的資格審查、采購需求的確定、對現(xiàn)場保密責任的評標等五方面擴大采購人的權(quán)限與責任。2018年的《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）明確深化政府采購制度改革要堅持問題導向，以強化采購人主體責任為主要改革內(nèi)容之一，加快形成以采購主體職責清晰為特征之一的現(xiàn)代政府采購制度。

地方層面，我國多地相繼出臺政策文件落實采購人主體責任，如2019年1月北京市出臺了《北京市財政局關(guān)于全面推進我市政府采購制度改革 上線新版政府采購管理服務(wù)平臺的通知》，明確各預(yù)算單位是政府采購全流程的執(zhí)行主體。在統(tǒng)籌利用財政資金、合理確定采購需求、公開透明執(zhí)行采購、主動有效化解社會矛盾等方面，負有主體責任，是政府采購第一責任人。合同公告、履約驗收等環(huán)節(jié)，是各預(yù)算單位履行政府采購主體責任的重要體現(xiàn)。同年4月深圳市出臺了《深圳市本級采購人政府采購工作責任制管理辦法》，規(guī)定了采購人的7項職責，包括建立健全本單位政府采購管理制度和工作流程；編制政府采購計劃并實施；提出政府采購需求并確認采購文件；確定中標或者成交供應(yīng)商，簽訂政府采購合同并履行驗收、結(jié)算、付款以及合同約定的其他義務(wù)；負責政府采購信息統(tǒng)計、檔案管理和績效評價；負責詢問與質(zhì)疑的答復，協(xié)助市級財政部門進行投訴處理工作；其他職責。同年11月，山西省出臺了《關(guān)于強化和夯實采購人主體責任，建立新型采購人制度的通知》，強調(diào)了采購人的10項職責：建立健全政府采購內(nèi)部管理制度和工作流程規(guī)范；編制政府采購預(yù)算和政府采購實施計劃；提出采購需求并確認采購文件；組織或參與采購評審活動并確認采購結(jié)果；簽訂政府采購合同并履行驗收、結(jié)算、付款以及合同約定的其他義務(wù)；負責解決政府采購糾紛，核查和答復政府采購詢問、質(zhì)疑，協(xié)助和配合財政監(jiān)管部門做好政府采購投訴處理等行政裁決工作等。2020年3月，廣西發(fā)布了《廣西深化政府采購制度改革工作方案》，明確強化采購人5個方面的主體責任，包括采購需求制定、履約情況驗收、內(nèi)控機制建設(shè)、政策功能落實、采購信息公開?？梢?，《深改方案》后我國省級層面陸續(xù)出臺了關(guān)于落實采購人主體責任的相關(guān)文件，這些文件中均明確采購人（預(yù)算單位）是政府采購的責任主體，并力圖對采購人主體責任的具體內(nèi)容進行規(guī)定。其中，共同規(guī)定的主體責任內(nèi)容與國家政策導向保持一致，主要涉及采購需求管理、內(nèi)部控制建設(shè)、政策功能落實、履約驗收情況、信息公開力度等方面。同時，部分地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實際情況與地區(qū)特點強調(diào)或補充規(guī)定了采購人的其他主體責任，如北京市以預(yù)算單位為采購主體，強調(diào)其在主動有效化解社會矛盾的主體責任；山西立足事后政府采購項目的滿意度與數(shù)據(jù)完整性出發(fā)，對采購人在事后可能發(fā)生投訴處理及采購項目檔案管理工作進行主體責任落實。

采購人主體責任落實中的突出問題

第一，法律法規(guī)有待進一步健全。完善的頂層設(shè)計是落實采購人主體責任的制度基礎(chǔ)。我國政府采購的立法進程相對較快，在近20年的探索中我國目前已初步建立起相對完善的政府采購法律制度框架，但是當前我國在落實采購人主體責任方面的部分相關(guān)法律法規(guī)仍不夠清晰。如政府采購法實施條例在明確采購機構(gòu)性質(zhì)規(guī)定中對采購人的主體責任進一步明確強化，但政府采購法第十八條對集中采購的規(guī)定一定程度上分散了采購人的權(quán)力，因而現(xiàn)實中容易出現(xiàn)采購人權(quán)責關(guān)系不匹配的現(xiàn)象，這從根本上阻礙采購人主體責任落實的進程。

第二，主體意愿有待進一步引領(lǐng)。采購人的主體意愿是落實采購人主體責任的內(nèi)在驅(qū)動。一方面在改革進程中監(jiān)管強度的變化，會間接影響部分采購人承擔主體責任的主觀意愿，當監(jiān)管強度提高時，采購人從自身出發(fā)，降低承擔主體責任的犯錯風險，這反映出我國采購人主體意識淡薄的問題；另一方面，采購人存在價值取向體現(xiàn)不充分的問題。政府采購法主要強調(diào)供應(yīng)商注重公開公平的采購程序，強化公開招標、資金節(jié)約等方面的市場價值取向的同時，弱化了采購人采購需求和采購結(jié)果物有所值的實現(xiàn)、政府公共服務(wù)價值取向的增強。盡管，近年來政府采購的政策信號和學術(shù)研究重點逐步從市場價值優(yōu)先轉(zhuǎn)向公共價值優(yōu)先，但實際實施政府采購時，采購人的價值取向未能做到同步改變。

第三，采購預(yù)算編制有待進一步優(yōu)化。采購預(yù)算編制是落實采購人主體責任的行動依據(jù)。當前政府采購預(yù)算編制是否做到科學完備仍有待思考，一方面，制定科學合理的政府采購需求本身存在一定難度；另一方面，前期政府采購預(yù)算編制受采購人員專業(yè)素質(zhì)影響較大，而采購人員普遍存在缺少專業(yè)知識、專業(yè)能力有限的問題。部分采購人員在未進行市場調(diào)研、科學認證的準備下，政府采購預(yù)算的制定易受采購人主觀因素影響，從而加劇采購過程中前期預(yù)算與后期實際采購脫節(jié)情況發(fā)生的可能。

第四，采購內(nèi)控制度有待進一步完善。健全的內(nèi)部控制制度是落實采購人主體責任的基本要求，這是從中央到地方各類法規(guī)中均對政府采購內(nèi)控制度有所規(guī)定的重要原因。政策上力圖強化內(nèi)部控制意識，但現(xiàn)實結(jié)果未必與之相符：一方面，采購人內(nèi)部控制制度多停留于書面，個人內(nèi)控意識不強，僅把內(nèi)部控制作為上下級管理的手段，照搬照抄，缺少內(nèi)部控制制度的動態(tài)調(diào)整；另一方面，采購人員素質(zhì)不高，部分單位在安排政府采購活動中缺少專職采購人員，僅僅依靠調(diào)用的臨時人員采購，顯然無法保證采購人員自身的專業(yè)素質(zhì)。不熟悉政府采購方面的法律、法規(guī)、流程、程序等要求的采購人員從事政府采購工作，會大大降低工作、辦事效率。

第五，履約驗收能力有待進一步提高。履約驗收責任是采購人主體責任的重要工作，政府采購成果是政府采購驗收能力水平直接反映，更是采購后期環(huán)節(jié)中采購人主體責任落實的重要依據(jù)。但現(xiàn)實中采購人重視前期采購、輕視驗收管理的狀況較為普遍，究其原因在于，一是專業(yè)能力上，后期驗收過程中必要的專業(yè)人員、專業(yè)手段或設(shè)備存在缺失，導致政府采購成果缺少科學合理的評判；二是在制度設(shè)計上，缺少必要的管理制度來履行履約驗收職責，造成后期采購成果沒有與之相應(yīng)完善的管理體系。后期驗收能力的不足會直接影響政府采購效率，采購質(zhì)量無法得到保障。

現(xiàn)階段強化采購人主體責任的五點建議

第一，健全相關(guān)法律法規(guī)，為采購人落實主體責任提供法律支撐。強化采購人主體責任是深化政府采購制度改革的核心，完善相關(guān)法律法規(guī)是強化采購人主體責任的根本要求。為推動改革目標的實現(xiàn)，應(yīng)健全相關(guān)法律法規(guī)，重點在于，按照權(quán)責對等原則，以法規(guī)形式在制定采購需求、選擇采購方式、組成評審專家組、確定采購結(jié)果、簽訂合同類型等方面明晰采購人的權(quán)利與責任。形成激勵約束機制，在遵循“誰采購，誰負責”原則下，以法律形式賦予采購人與之匹配的權(quán)力，真正夯實采購人的主體責任。

第二，明確主體價值導向，為采購人落實主體責任提供內(nèi)在動力。采購人的主觀意識直接影響后續(xù)政府采購活動的開展，因此針對采購人主體意愿出現(xiàn)偏差的問題，一是以行為準則方式規(guī)范采購人行為，明確采購人的責任與義務(wù)，可借鑒國際經(jīng)驗，加強采購人終身責任制以加強對采購人行為監(jiān)督力度；二是豐富宣傳方式，引導采購人樹立主體價值導向意識，積極向當前改革方向靠攏，發(fā)揮主觀能動性，從采購的“好”向采購的“值”轉(zhuǎn)變，提高結(jié)果導向意識。

第三，優(yōu)化采購預(yù)算編制，為采購人落實主體責任提供前期依據(jù)。采購預(yù)算編制由采購人負責，是采購前期采購人落實主體責任的重點環(huán)節(jié)，而政府需求是預(yù)算的制定的行動指南，需求編制是采購預(yù)算編制重要組成部分，因此優(yōu)化預(yù)算編制應(yīng)始終堅持從政府實際需求出發(fā)。一方面需要采購人切實承擔起采購需求制定、審核、把關(guān)等政府采購編制的實際工作；另一方面采購人需要提升自身隊伍的專業(yè)化水平：充分做好前期市場調(diào)研工作，如利用網(wǎng)站、報刊、自媒體等方式、問卷形式進行信息收集；召開專家評審會議，合理發(fā)揮專家在評審中的作用；定期開展業(yè)務(wù)培訓等。做到以政府實際需求為導向，優(yōu)化政府采購預(yù)算編制，確保其科學性與合理性。

第四，完善內(nèi)控管理制度，為采購人落實主體責任提供行為規(guī)范。加強采購人內(nèi)部控制制度建設(shè)，更好實現(xiàn)采購人主體責任的落實。在遵循《內(nèi)控管理指導意見》要求外，還應(yīng)從單位實際情況出發(fā)，設(shè)置動態(tài)內(nèi)部管理機制，明確管理重點，增強內(nèi)部控制執(zhí)行能力；在政府內(nèi)控制度中設(shè)立政府專職的經(jīng)辦人和領(lǐng)導崗位，責任落實到個人，強化單位負責人的主體地位，形成激勵相容的執(zhí)行體系，以滿足采購人在選擇評審專家、落實采購政策、公開采購信息等重點環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制。

第五，強化結(jié)果驗收考核，為采購人落實主體責任提供事后保證。采購結(jié)果的驗收考核事關(guān)財政支出績效評價，也是保證采購人在后期落實主體責任的重要方式，因此需要強化政府采購履約驗收考核：一是邀請專業(yè)人員、引進專業(yè)設(shè)備，運用專業(yè)手段，以科學績效目標為核心構(gòu)建包括成本核算、過程合法、政策落實、使用滿意度等諸多方面的多維度績效評價，形成科學完整的指標評價體系；二是嚴格規(guī)范履約制度，重點考察集中采購、協(xié)議供貨等政府采購的履約驗收成果，同時采取產(chǎn)品抽查、排名公示等方法，形成優(yōu)勝劣汰的管理機制。確保政府采購科學、合理、高效的同時，夯實采購人主體責任，加快推進政府采購改革進程。

（本文作者姜愛華系中央財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院教授，張鑫娜系中央財經(jīng)大學2020級財政學專業(yè)博士生）

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