建立以政府采購法為主導(dǎo)的政府采購法律體系勢在必行

【熱議·兩法合一】

建立以政府采購法為主導(dǎo)的政府采購法律體系勢在必行

■ 趙曄

隨著我國政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及政府采購法律制度的日益完善，目前已形成了涵蓋法律、法規(guī)、規(guī)范性文件三個(gè)效力階層的政府采購法律體系。政府采購法律體系對規(guī)范政府采購行為、發(fā)揮政府采購政策功作用起到了積極的作用。但我國政府采購法律體系中政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法兩部法律并立的現(xiàn)狀，導(dǎo)致制度執(zhí)行成本的提升以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等公共政策目標(biāo)未能以更大的規(guī)模實(shí)現(xiàn)。因此，在我國政府采購制度改革不斷深入的背景下，建立以政府采購法為主導(dǎo)的政府采購法律體系勢在必行。

“兩法合一”是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的必然要求。招標(biāo)投標(biāo)法是規(guī)范市場交易中當(dāng)事人締約的法律，其主要目標(biāo)是規(guī)范招投標(biāo)程序；政府采購法是規(guī)范政府采購的法律，其主要目標(biāo)規(guī)范財(cái)政性資金的使用。雖然兩法的視角具有明顯的差異性，但二者作為市場交易規(guī)則的基本法律遵循，都是為了滿足我國建立市場經(jīng)濟(jì)的需要而制定的。在20世紀(jì)90年代，隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的增加，為了保證工程質(zhì)量制定了招標(biāo)投標(biāo)法。21世紀(jì)初為了應(yīng)對政府采購規(guī)模的擴(kuò)張以及加入世界貿(mào)易組織（WTO）開放政府采購市場的需要制定了政府采購法。由此可見，兩法并存的格局是中國探索市場經(jīng)濟(jì)過程的歷史產(chǎn)物。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，已經(jīng)進(jìn)入到建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的新階段。政府采購領(lǐng)域內(nèi)，存在同一行為多種市場采購規(guī)則約束的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)開始影響市場主體的活力。與此同時(shí)，政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法均正值修訂之際，兩法交叉重合的內(nèi)容增多，可以預(yù)見的是，未來兩法并立將帶來更多的問題。如從適用范圍上看，強(qiáng)制招標(biāo)范圍主要是使用國有資金的項(xiàng)目，這與修訂中的政府采購范圍重合；從管理鏈條上看，招標(biāo)投標(biāo)法覆蓋了從采購需求管理到合同和履約驗(yàn)收的管理，與政府采購全鏈條管理高度重疊；從采購方式上看，招標(biāo)投標(biāo)法修訂草案（征求意見稿）引入談判程序和多階段程序等多種方式，與政府采購方式重合度越來越高，這將使得原有的沖突進(jìn)一步凸顯。

“兩法合一”是形成對外開放新格局的必然要求。中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展某種程度上受益于對外開放，特別是近年來中國進(jìn)一步加快了對外開放的步伐。推動加入《政府采購協(xié)定》（GPA）就是落實(shí)進(jìn)一步對外開放的重要舉措之一。GPA作為WTO管轄的諸邊協(xié)議，其宗旨是通過實(shí)施國民待遇原則來實(shí)現(xiàn)參加方政府采購市場的相互開放，從而有利于消除國際間的貿(mào)易歧視、有利于推動貿(mào)易全球化和自由化。我國于2007年底啟動了加入GPA的談判。根據(jù)GPA的規(guī)定其成員國的相關(guān)法律法規(guī)必須符合GPA規(guī)定，在這種倒逼機(jī)制下也必然要結(jié)束我國政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法兩法并立的局面。從政府采購范圍看，我國政府采購法規(guī)定“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的適用招標(biāo)投標(biāo)法”，這導(dǎo)致我國政府采購統(tǒng)計(jì)規(guī)模與GPA的要求范圍相比要偏??；從政府采購的主體看，我國政府采購法的采購主體不包括國有企業(yè)，而GPA 對政府采購主體的判斷依據(jù)主要看采購主體從事的采購是否出于政府目的，由此導(dǎo)致我國政府采購的主體范圍與GPA的認(rèn)定范圍相比偏窄。但根據(jù)2019年中國提交的加入GPA第七份出價(jià)顯示，國有企業(yè)已經(jīng)納入了出價(jià)范疇，由此可見未來工程項(xiàng)目采購以及從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壟斷性或公益性國有企業(yè)采購納入政府采購范疇將是落實(shí)“出價(jià)”承諾的必然舉措。這樣無論是從采購項(xiàng)目范圍還是采購主體范圍來看，已經(jīng)具備兩法合并的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從管理體制上看，國際上其他國家大多僅有政府采購法，而招標(biāo)投標(biāo)的有關(guān)規(guī)則都服從和服務(wù)于政府采購法。加之我國政府采購領(lǐng)域兩法并立的現(xiàn)實(shí)確實(shí)導(dǎo)致了在政府采購實(shí)踐中出現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)管理部門眾多、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的問題。如在實(shí)踐中，政府采購貨物和服務(wù)是由財(cái)政部牽頭，適用政府采購法；政府采購工程招標(biāo)投標(biāo)由國家發(fā)展改革委牽頭，適用招標(biāo)投標(biāo)法；醫(yī)藥采購由國家衛(wèi)生健康委、國家醫(yī)保局等部門牽頭，有的執(zhí)行政府采購法，更多的是執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法。加入GPA后，這種多頭管理多規(guī)并行現(xiàn)狀將讓其他GPA參加方無所適從。

“兩法合一”是打造國際化營商環(huán)境的必然要求。世界銀行已經(jīng)將政府采購發(fā)展?fàn)顩r納入2020年?duì)I商環(huán)境評價(jià)的指標(biāo)體系。如此一來，政府采購的狀況將對我國的營商環(huán)境的評價(jià)具有重要影響。為此，財(cái)政部對標(biāo)世界銀行指標(biāo)出臺了《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，通過明確政府采購領(lǐng)域一些不明確、不細(xì)化的制度規(guī)定進(jìn)而加快形成國際化的一流營商環(huán)境。盡管如此，兩法并立的客觀現(xiàn)實(shí)還是給政府采購領(lǐng)域帶來很多的制度性障礙，從而影響了營商環(huán)境的改進(jìn)。如在采購程序方面，兩法對有關(guān)廢標(biāo)的情形和后果、發(fā)布招標(biāo)公告的媒體、投標(biāo)保證金的退還等規(guī)定明顯不同。招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目當(dāng)所有投標(biāo)被否決的情況下招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)；而政府采購法規(guī)定廢標(biāo)后除采購任務(wù)取消情形外應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)或者經(jīng)批準(zhǔn)后采取其他方式采購。在救濟(jì)制度方面，兩法對有關(guān)投訴的前提與范圍、異議與質(zhì)疑的提出時(shí)限等方面也有不同的規(guī)定。招標(biāo)投標(biāo)法則規(guī)定異議或投訴主體并不限于投標(biāo)人，且異議并非所有投訴的前置程序，而政府采購法規(guī)定質(zhì)疑是進(jìn)行投訴的前提條件且投訴事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍。這些法律制度上的不一致導(dǎo)致在優(yōu)化政府采購領(lǐng)域營商環(huán)境的各種措施無法深入推進(jìn)。

“兩法合一”是完善現(xiàn)代財(cái)政制度提高國家治理能力的必然要求。十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，在這樣的布局下，財(cái)政作為國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其必須服務(wù)于國家治理的總體目標(biāo)，由此設(shè)定了現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)?，F(xiàn)代財(cái)政脫胎于公共財(cái)政體制，其更加強(qiáng)調(diào)財(cái)政的統(tǒng)籌性和引領(lǐng)性，因此，更要凸顯其在國家治理中的政策效能。政府采購作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成，必然要在國家治理的視野下不斷完善。但目前兩法并立的現(xiàn)實(shí)影響了政府采購政策在國家治理效能方面的發(fā)揮。首先，兩法并立的格局影響了政府采購政策功能的實(shí)現(xiàn)。政府采購規(guī)模占比巨大的工程類采購項(xiàng)目排除在了政府采購政策之外，而其他政策工具如首購訂購、需求標(biāo)準(zhǔn)管理等由于涉及到采購預(yù)算、需求管理、交易規(guī)則等也只有在統(tǒng)一的法律框架體系下才能更好地發(fā)揮效能。其次，兩法并立的格局影響預(yù)算績效管理的全面實(shí)施。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，而政府采購是推動預(yù)算績效目標(biāo)地的重要工具。但目前大量政府采購工程項(xiàng)目還游離于政府采購監(jiān)管之外從而導(dǎo)致了預(yù)算績效管理無法全面實(shí)施。

[作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授，文章系“興遼英才計(jì)劃”項(xiàng)目“新時(shí)代遼寧財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展研究”（XLYC1807200）階段研究成果]

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。