“兩法合一”是我國(guó)加快GPA談判進(jìn)程的必然要求

【熱議·兩法合一】

“兩法合一”是我國(guó)加快GPA談判進(jìn)程的必然要求

■ 付大學(xué)

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政府采購(gòu)法”）以集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)為主要規(guī)范對(duì)象。適用范圍是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金的采購(gòu)項(xiàng)目，其中包括招標(biāo)等多種采購(gòu)方式。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“招標(biāo)投標(biāo)法”）以規(guī)范招投標(biāo)程序?yàn)橹饕繕?biāo)，以工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)為主要規(guī)范對(duì)象。既包括使用預(yù)算資金的政府招標(biāo)項(xiàng)目，也包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的招標(biāo)項(xiàng)目。可以看出兩法在調(diào)整范圍上各有側(cè)重，但又存在交叉重疊。盡管兩法通過(guò)實(shí)施條例在適用范圍上一定程度上進(jìn)行了厘清，但在實(shí)踐中，由于相關(guān)部門(mén)和采購(gòu)單位對(duì)兩法的理解存在差異，導(dǎo)致法律適用問(wèn)題上仍存在一定的障礙，如工程項(xiàng)目、與工程有關(guān)的貨物、服務(wù)項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目的法律適用問(wèn)題常引起糾紛爭(zhēng)議。

2019年10月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部經(jīng)由我國(guó)常駐世界貿(mào)易組織（WTO）代表團(tuán)向WTO提交了中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）第七份出價(jià)，出價(jià)清單中包括16家國(guó)有企業(yè)。但目前，國(guó)有企業(yè)沒(méi)有納入政府采購(gòu)法的調(diào)整。國(guó)有企業(yè)的建設(shè)工程項(xiàng)目由招標(biāo)投標(biāo)法調(diào)整，其他項(xiàng)目由國(guó)有企業(yè)內(nèi)部采購(gòu)流程進(jìn)行控制，沒(méi)有相應(yīng)的法律調(diào)整。

如果在制度的頂層設(shè)計(jì)上，不能作出“兩法合一”的調(diào)整，那么兩法現(xiàn)有的矛盾和沖突將被帶入國(guó)際環(huán)境。兩法并立會(huì)使我國(guó)加入GPA談判難度加大。因此，我國(guó)應(yīng)以加快加入GPA為契機(jī)，全面梳理、完善政府采購(gòu)制度。

兩法并立之下調(diào)整范圍逐漸趨同

招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法兩法交叉重合之處是涉及財(cái)政出資的工程項(xiàng)目，既屬于政府采購(gòu)法調(diào)整范圍也屬于招標(biāo)投標(biāo)法調(diào)整范圍。盡管現(xiàn)行政府采購(gòu)法通過(guò)指示性法律條款第四條的規(guī)定盡量避免兩法沖突，但現(xiàn)實(shí)中兩法在適用中的沖突隨處可見(jiàn)。

隨著兩法修訂征求意見(jiàn)稿的發(fā)布，兩法調(diào)整范圍更加趨同。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政府采購(gòu)法修訂草案”）第二條規(guī)定，本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體，為了實(shí)現(xiàn)政務(wù)活動(dòng)和公共服務(wù)的目的，使用財(cái)政性資金或者其他公共資源，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、政府和社會(huì)資本合作等。該條款新增了一類(lèi)政府采購(gòu)主體，即“其他采購(gòu)實(shí)體”。另外將政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目納入政府采購(gòu)。據(jù)政府采購(gòu)法修訂草案起草人員介紹，擴(kuò)大政府采購(gòu)的主體的適用范圍，主要基于加入GPA的需要。從我國(guó)申請(qǐng)加入GPA的最新出價(jià)情況來(lái)看，部分公益類(lèi)國(guó)企已經(jīng)列入了出價(jià)清單，這意味著在我國(guó)加入GPA后，列入清單的這些國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)將要受政府采購(gòu)法規(guī)制，并按照GPA要求對(duì)其他參加方開(kāi)放。

中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法(修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)第三條提到，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目包括全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目以及使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。采取政府和社會(huì)資本合作模式的工程建設(shè)項(xiàng)目，達(dá)到規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，選擇社會(huì)資本方必須進(jìn)行招標(biāo)。根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，使用國(guó)有資金投資項(xiàng)目的范圍包括：使用各級(jí)財(cái)政預(yù)算資金的項(xiàng)目；使用納入財(cái)政管理的各種政府性專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金的項(xiàng)目；使用國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位自有資金，并且國(guó)有資產(chǎn)投資者實(shí)際擁有控制權(quán)的項(xiàng)目。無(wú)論是使用國(guó)有資金的項(xiàng)目還是政府和社會(huì)資本合作模式的工程建設(shè)項(xiàng)目，都與政府采購(gòu)法修訂草案中所規(guī)定的政府采購(gòu)范圍進(jìn)一步趨同，這將進(jìn)一步加劇兩法之間的矛盾。

特別需要注意的是，兩法調(diào)整范圍中關(guān)于國(guó)有非財(cái)政資金的項(xiàng)目應(yīng)該如何規(guī)制的問(wèn)題。目前，國(guó)有非財(cái)政資金采購(gòu)工程需要適用招標(biāo)投標(biāo)法，國(guó)有非財(cái)政資金采購(gòu)貨物和服務(wù)則不適用兩法。但在全口徑預(yù)算制度約束下，國(guó)有非財(cái)政資金主要存在于國(guó)有企業(yè)。具體哪些國(guó)有企業(yè)未來(lái)屬于政府采購(gòu)法所規(guī)定的“其他實(shí)體”還有待商榷。此外，按照《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（發(fā)改委第16號(hào)令）以及《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》（發(fā)改法規(guī)843號(hào)）的規(guī)定，將部分涉及公共利益和公共安全的國(guó)有非財(cái)政資金的項(xiàng)目，如能源、交通運(yùn)輸、通信、水利等納入強(qiáng)制招標(biāo)范圍。很顯然，這一規(guī)定加劇了兩法調(diào)整范圍的重合。此外，還有一些項(xiàng)目，如非國(guó)有資金的項(xiàng)目、純使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，兩法均未對(duì)此規(guī)定，這些項(xiàng)目的法律適用也將成為問(wèn)題。

兩法并立給我國(guó)加入GPA帶來(lái)障礙

2018年，習(xí)近平總書(shū)記在博鰲亞洲論壇上作出加快加入GPA進(jìn)程的重要指示。近年來(lái)，財(cái)政部也在積極推進(jìn)此項(xiàng)工作。政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放是我國(guó)構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，推進(jìn)形成全面開(kāi)放新格局的重要組成部分。加入GPA能使我國(guó)更好地利用好國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，推動(dòng)促進(jìn)形成國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。能否構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的政府采購(gòu)制度體系，直接關(guān)系到這個(gè)GPA談判的進(jìn)程。

兩法并立增加了我國(guó)加快加入GPA的難度。加入GPA，既需要通過(guò)談判確定我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放范圍（稱(chēng)為出價(jià)談判），還要按照與GPA規(guī)則相一致的要求，修改國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)法律法規(guī)（稱(chēng)為法律調(diào)整談判）。GPA在協(xié)議序言的第4段中明確規(guī)定，政府采購(gòu)制度的完整性和可預(yù)見(jiàn)性對(duì)公共資源管理的效率和效力、對(duì)各參加方經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和多邊貿(mào)易體制運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少的。完整性和可預(yù)見(jiàn)性的主要含義包括兩個(gè)層面：一是參加方要將政府采購(gòu)的目標(biāo)、對(duì)象、方式和程序等視為有機(jī)整體，建立統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)管理體制和機(jī)制。二是參加方要確立與GPA規(guī)則相一致的政府采購(gòu)管理制度，提高透明度，減少?lài)?guó)際采購(gòu)壁壘。所以無(wú)論采用何種招標(biāo)方式、何種采購(gòu)程序，都是政府采購(gòu)的固有內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)將某一類(lèi)采購(gòu)或者某種采購(gòu)方式作為例外從政府采購(gòu)管理體制中分離出去。我國(guó)在加入GPA的談判中了解到，不少參加方憂(yōu)慮，若中國(guó)加入GPA后，政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法仍然并立，兩法理念差異較大、法條沖突、用語(yǔ)表達(dá)不一致、救濟(jì)機(jī)制不統(tǒng)一、在很多方面又存在交叉重疊，這些問(wèn)題會(huì)讓外國(guó)供應(yīng)商對(duì)法律的適用無(wú)所適從，無(wú)形中提高了投標(biāo)成本，降低了投標(biāo)效率，從而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。另外，還有一些GPA的參加方認(rèn)為，工程項(xiàng)目的投訴機(jī)制形成了行業(yè)主管部門(mén)在項(xiàng)目審批采購(gòu)?fù)对V方面的自我封閉管理，不僅不符合GPA有關(guān)國(guó)內(nèi)審查機(jī)制的獨(dú)立性要求，也會(huì)導(dǎo)致外國(guó)供應(yīng)商不愿投訴、不敢投訴，難以維護(hù)自身的合法權(quán)益。

外方對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)理解偏差與兩法并立不無(wú)關(guān)系。政府采購(gòu)法的適用主體為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。招標(biāo)投標(biāo)法由于適用于在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，其適用主體不僅包含各級(jí)政府和公共企事業(yè)單位，還包括國(guó)有企業(yè)等主體。如前所述，財(cái)政部經(jīng)由我國(guó)常駐WTO代表團(tuán)提交的加入GPA的第七份出價(jià)清單中，已經(jīng)涵蓋了目前適用招標(biāo)投標(biāo)法的工程項(xiàng)目以及16家國(guó)有企業(yè)。后續(xù)我國(guó)加入GPA的出價(jià)清單，不排除有更大的范圍。因此，加入GPA開(kāi)展的法律調(diào)整，必然要求我國(guó)要擴(kuò)大政府采購(gòu)法的適用范圍。如果國(guó)有企業(yè)必定在出價(jià)清單之中，那么GPA參加方對(duì)兩法并立法律上的適用會(huì)更覺(jué)困惑。

另外，在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家很少有國(guó)有企業(yè)，GPA參加方錯(cuò)誤認(rèn)為，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)就是政府經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，履行政府目的和政府價(jià)值就是政府行為，國(guó)有企業(yè)理應(yīng)納入GPA談判范圍（GPA適用范圍就是“為政府目的而采購(gòu)”）。實(shí)際上，經(jīng)過(guò)40多年的改革開(kāi)放，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)多數(shù)已建立現(xiàn)代企業(yè)制度，成為自主經(jīng)營(yíng)、參與競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立市場(chǎng)主體, 政府只是股東之一，只享有股東權(quán)益和承擔(dān)股東義務(wù)。從一個(gè)案例中可以看出外國(guó)對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的誤解：我國(guó)A國(guó)企與埃及甲企業(yè)存在債務(wù)糾紛，埃及甲企業(yè)在當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪VA國(guó)企并勝訴。埃及法院最終扣押了我國(guó)B國(guó)企停留在該國(guó)港口的船舶作為強(qiáng)制執(zhí)行措施。但A國(guó)企與B國(guó)企毫無(wú)任何關(guān)系，但埃及法院卻認(rèn)為兩家企業(yè)都屬于中國(guó)政府經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，有權(quán)扣押我國(guó)任何國(guó)企的資產(chǎn)。

綜上所述，兩法并立增加了我國(guó)加入GPA談判的難度，成為加快GPA談判的一個(gè)障礙。換言之，“兩法合一”之后會(huì)自動(dòng)消除上述的一些談判障礙，加快我國(guó)加入GPA的談判進(jìn)程。

（作者系天津工業(yè)大學(xué)教授，本文由本報(bào)記者昝妍根據(jù)作者在“‘兩法合一’是深化政府采購(gòu)制度改革必由之路”研討會(huì)上的發(fā)言整理而成，有刪減）

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