進一步深化政府采購制度改革要實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變

【一家之言】

進一步深化政府采購制度改革要實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變

■ 趙長寶

步入新時期，我國進一步深化政府采購制度改革，要圍繞貫徹落實黨的十九大精神和財政“十三五”發(fā)展改革目標，更好地發(fā)揮政府采購制度在實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標、提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)、提高政府治理能力等方面的積極作用。具體要實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”。

制度目標上要從注重節(jié)資防腐向?qū)崿F(xiàn)“物有所值”轉(zhuǎn)變

西方發(fā)達國家政府采購制度200多年的發(fā)展歷程中，逐步確立了“物有所值”的價值取向，完成了評價采購結(jié)果的標準從“花錢”少向“花得值”的轉(zhuǎn)變。借鑒國外“物有所值”的政府采購理念，就是要調(diào)整現(xiàn)有政府采購制度的管理重心、改革監(jiān)管方式，從根本上提高行政效能。

在現(xiàn)行政府采購法律框架下，我國政府采購制度體系中把節(jié)約財政資金和預防腐敗目標放在了突出位置。從而導致過多強調(diào)“完全市場競爭”與采購程序限定。輕視了對采購需求與履約驗收的管理。如此不僅導致一些項目政府采購效率不高、質(zhì)量無法保障，也弱化了其他經(jīng)濟社會目標的實現(xiàn)。

因此，在新時期，推進政府采購制度改革要確立政府采購“物有所值”制度目標，加強頂層設(shè)計，確保制度體系的整體性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性與前瞻性。第一，要完善公平交易的市場規(guī)則，從根本上夯實政府采購制度的運行基礎(chǔ)；第二，要推進監(jiān)督方式改革，適當簡化程序，加強對采購結(jié)果的評價管理；第三，要推動政府采購業(yè)務(wù)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，實現(xiàn)政府采購質(zhì)量、價格、效率的內(nèi)在統(tǒng)一；第四，要拓寬政府采購政策功能，協(xié)調(diào)處理好政府采購經(jīng)濟與社會目標的平衡關(guān)系。

市場規(guī)范上要從注重供應商參與權(quán)向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變

市場機制建設(shè)目標應是“要推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。西方發(fā)達國家的政府采購交易核心機制，要求明確需求、后競爭報價的市場交易規(guī)則。具體表現(xiàn)為采購機構(gòu)的負責人，要針對不同的采購項目設(shè)定不同的采購程序、評審方法以及不同的合同文本要求。這種先明確需求、后競爭報價的市場交易規(guī)則，不僅降低了交易成本，也降低了采購人員在采購活動中的道德風險。

我國政府采購法雖然也確立了公平交易原則，但在制度設(shè)計上主要側(cè)重于保障市場競爭，強調(diào)的是給予所有潛在供應商平等參與權(quán)，而對保障交易公平的市場規(guī)則卻缺乏相應的細化規(guī)定，導致實踐中部分采購人對采購需求不清楚、對采購方式適用錯誤、評分方法設(shè)定混亂、評審標準不明確等一系列問題。

要規(guī)范交易行為，保障市場有效性，就要重塑我國政府采購制度的市場規(guī)則。第一，要夯實采購人主體責任，明確其對采購需求、采購方式，評審方法、合同文本及評價方式等確定的主體責任。第二，是要改革現(xiàn)行評審制度。對采購人提供明確需求的通用貨物或服務(wù)，原則上采用最低評標價法；對技術(shù)復雜、性質(zhì)特殊的項目可以采用綜合評分法，但評分因素應當設(shè)定在與報價相關(guān)的技術(shù)或服務(wù)上，且標準要明確；對無法明確需求需供應商提供解決方案或設(shè)計方案的項目，引入兩階段招標或談判。第三，加快政府采購信息化建設(shè)。通過信息化手段，推進政府采購標準化建設(shè)，提高政府采購效率和政府采購活動透明度，促進形成全國統(tǒng)一的政府采購電子化無形市場。

操作執(zhí)行上要從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變

從國際政府采購發(fā)展經(jīng)驗看，提高行政效能要求，關(guān)鍵是在操作執(zhí)行上將從重程序的合規(guī)性采購，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦枨蟮膶I(yè)化采購。專業(yè)化主要反映在要求采購人保障需求目標的三個遞進層次上：一是需求標準的完整性、準確性和合規(guī)性；二是需求標準的經(jīng)濟性及與產(chǎn)業(yè)的適應性；三是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導向性。為了實現(xiàn)專業(yè)化的目標，美國實行政府采購官負責制。歐洲國家對采購人員提出了非常高的專業(yè)化要求。

目前，我國政府采購法及相關(guān)制度對采購人員的專業(yè)化要求重視不夠。部分采購人和采購代理機構(gòu)往往較為注重程序規(guī)范以實現(xiàn)采購的合法性，忽視了對采購項目需求特點的研究和采購業(yè)務(wù)專業(yè)化水平的提高，這也是造成一些采購項目“質(zhì)次價高”的重要原因。

我國推進政府采購專業(yè)化發(fā)展勢在必行。第一，要推動采購人加強需求研究管理，開展對特殊專用設(shè)備及政府購買公共服務(wù)品目的需求標準制定工作。第二，要推動集中采購機構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展定位。推進集中采購機構(gòu)競爭，促進集中采購機構(gòu)加強對通用類貨物和服務(wù)需求標準及招標文件的研究，改進服務(wù)，提高效率，不斷提高集中采購的專業(yè)化水平。第三，要鼓勵社會代理機構(gòu)走差異化的發(fā)展道路，根據(jù)本單位人員的專業(yè)特點，確定重點代理領(lǐng)域，提高細分領(lǐng)域代理的專業(yè)化水平，真正做大做強。同時，各級采購監(jiān)管部門，也要完善對集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)的考核及檢查體系，建立健全相關(guān)考核和檢查指標，加強對采購專業(yè)人員的培訓，并停止抽簽決定采購項目代理機構(gòu)的做法，推動采購組織活動從程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變。

監(jiān)管方式上要從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變

從長遠看，提高政府行政效能的根本途徑是在市場交易規(guī)則明確的基礎(chǔ)上，擴大采購人在采購方式選擇及需求標準制定方面的自主權(quán)，以及通過爭議處理和結(jié)果評價來保障采購行為的規(guī)范性。

目前，我國政府采購法確立了“管采分離”管理體制，雖然符合決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制約協(xié)調(diào)的行政體制改革方向，但整個監(jiān)管體系主要針對采購活動設(shè)計。這不僅在“采”上設(shè)定了選擇代理機構(gòu)、專家評審環(huán)節(jié)，而且在采購方式變更上也作了嚴格的程序限制。這樣的設(shè)計有效的實現(xiàn)了財政資金節(jié)約和預防腐敗的目標，但也會導致，一些政府采購的程序空轉(zhuǎn)、效率低下、無人對采購結(jié)果負責等問題

政府采購制度改革要適應當前行政體制改革要求，在政府采購法修訂前，應通過相關(guān)制度對現(xiàn)行做法進行調(diào)整。第一，要逐步建立采購結(jié)果評價制度。結(jié)合預算績效評價工作，圍繞質(zhì)量、價格、效率等核心要素，設(shè)立科學合理的采購結(jié)果評價依據(jù)和指標體系，對政府采購的資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及合法性、公正性進行綜合、客觀評價。第二，要加大信息公開力度。強制性公開政府采購項目的預算情況、采購過程、采購結(jié)果及采購合同，確保各項信息及時、完整、規(guī)范披露，主動接受社會各方的監(jiān)督，在降低監(jiān)督成本的同時提升監(jiān)督效果。第三，要充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。通過完善相關(guān)信息記錄，為審計部門以采購合同為起點倒追采購過程的縱向?qū)徲嫳O(jiān)督提供基礎(chǔ)，強化審計監(jiān)督效果。

（作者單位：江蘇省淮安市淮安區(qū)財政局 ）

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