【?？谡少?gòu)事件延伸探討（四）—綜合評(píng)分法】綜合評(píng)分法：評(píng)什么，怎么評(píng)

【?？谡少?gòu)事件延伸探討（四）—綜合評(píng)分法】

綜合評(píng)分法：評(píng)什么，怎么評(píng)

本報(bào)記者 田冬梅 趙家旺實(shí)習(xí)記者 戎素梅

1、 為什么總見綜合評(píng)分法？

日前，針對(duì)評(píng)標(biāo)方法在實(shí)踐操作中的使用以及相關(guān)難點(diǎn)，本報(bào)選取部分地區(qū)進(jìn)行相關(guān)調(diào)研，調(diào)研結(jié)果顯示，許多地區(qū)招標(biāo)采購(gòu)中使用綜合評(píng)分法的項(xiàng)目占比達(dá)80%以上。是什么讓綜合評(píng)分法如此受寵？

“看碟下菜”

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（簡(jiǎn)稱“18號(hào)令”）將貨物服務(wù)招標(biāo)采購(gòu)的評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法、綜合評(píng)分法和性價(jià)比法3種。“不同的項(xiàng)目應(yīng)采用與之相適應(yīng)的評(píng)標(biāo)方法”，接受記者采訪的大部分業(yè)內(nèi)人士都將使用綜合評(píng)分法的原因歸結(jié)于項(xiàng)目本身的要求。

“設(shè)置綜合評(píng)分法，是因?yàn)樵谝恍┱袠?biāo)項(xiàng)目中，采購(gòu)人選擇供應(yīng)商時(shí)，不能只考量單方面的價(jià)格因素，而是要綜合考量供應(yīng)商的商品質(zhì)量、價(jià)格和售后服務(wù)等各方面的因素。”浙江省松陽縣招標(biāo)投標(biāo)中心張志軍分析認(rèn)為，區(qū)別于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法而言，綜合評(píng)分法是一種綜合考量各種競(jìng)爭(zhēng)因素的評(píng)標(biāo)方法。對(duì)于一些較為復(fù)雜的非標(biāo)準(zhǔn)定制商品和非通用服務(wù)項(xiàng)目，在無需考慮是否可以取消一些冗余功能時(shí)，比較適合采用綜合評(píng)分法。

“18號(hào)令出臺(tái)后，綜合評(píng)分法成為政府采購(gòu)中普遍適用的評(píng)標(biāo)方法，以此方法評(píng)標(biāo)，出現(xiàn)高價(jià)中標(biāo)的結(jié)果是比較常見的，尤其是某些有政策功能加分的采購(gòu)項(xiàng)目，如環(huán)保、節(jié)能類產(chǎn)品的采購(gòu)等。比如，滿分以100分計(jì)算，投標(biāo)人或許在價(jià)格方面有劣勢(shì)，但這可能只占權(quán)值的30%，如果其他要素分值較高，也有可能總排名第一。”北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德解釋說，“很多時(shí)候采購(gòu)人考慮的并非價(jià)格，而是實(shí)力、技術(shù)、業(yè)績(jī)等要素。若采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，過分強(qiáng)調(diào)價(jià)格，可能造成不良競(jìng)爭(zhēng)，無法保證質(zhì)量與服務(wù)，因此，多數(shù)情況下，采取綜合評(píng)分法更為妥當(dāng)。”

而在一線操作部門人員眼里，綜合評(píng)分法也是一種比較科學(xué)合理而且適用的項(xiàng)目范圍比較廣泛的辦法。內(nèi)蒙古自治區(qū)敖漢旗政府采購(gòu)中心李海江表示，使用綜合評(píng)分法的目的就是使采購(gòu)的貨物質(zhì)優(yōu)價(jià)廉，與其他兩種評(píng)標(biāo)方法的區(qū)別就是加大了服務(wù)、業(yè)績(jī)、信譽(yù)等比重，最大的好處是使所采購(gòu)的貨物能在質(zhì)量和售后服務(wù)上有保證，不會(huì)出現(xiàn)低價(jià)搶標(biāo)、質(zhì)次價(jià)廉的后果。

適用范圍應(yīng)嚴(yán)格限定

18號(hào)令明確規(guī)定，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法適用于標(biāo)準(zhǔn)定制商品及通用服務(wù)項(xiàng)目。而對(duì)其他兩種評(píng)標(biāo)方法的適用條件并未明確規(guī)定。接受記者采訪的政府采購(gòu)部門表示，實(shí)踐中IT設(shè)備、公務(wù)車、家具、服裝、電梯、鍋爐等貨物類項(xiàng)目以及會(huì)議、汽車加油、維修、網(wǎng)絡(luò)租賃、印刷、物業(yè)管理、物流運(yùn)輸?shù)确?wù)類項(xiàng)目都可能會(huì)采用綜合評(píng)分法。

“不同的評(píng)標(biāo)方法有不同的適用條件，不存在任何情況都最為合理和有效的評(píng)標(biāo)辦法。”南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒說，有些項(xiàng)目的評(píng)價(jià)因素?zé)o法全部客觀化，必須依靠專家主觀判斷。但在政府采購(gòu)活動(dòng)中，綜合評(píng)分法有被過多使用的嫌疑，應(yīng)嚴(yán)格限定其適用范圍及條件。

何紅鋒認(rèn)為，首先，在采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)物資、服務(wù)的要求不太明確或無法明確，且價(jià)格非主要因素的情況下，可使用綜合評(píng)分法，如設(shè)計(jì)方案的招標(biāo)。比如，當(dāng)年國(guó)家大劇院的設(shè)計(jì)方案招標(biāo)，其設(shè)計(jì)報(bào)價(jià)并不重要，選擇一個(gè)好的方案，有可能花費(fèi)多一倍的設(shè)計(jì)費(fèi)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益是更大的。

其次，綜合評(píng)分法應(yīng)適用于評(píng)價(jià)指標(biāo)難以量化、無法定性的采購(gòu)項(xiàng)目。如設(shè)計(jì)方案，其評(píng)價(jià)指標(biāo)無法量化、采購(gòu)人無法預(yù)知項(xiàng)目建成后的樣貌，只能采用綜合評(píng)分法。綜合評(píng)分法的最大特點(diǎn)便是不看指標(biāo)、由專家拍著腦袋做決定，這也是無奈之舉。

2、 不比價(jià)格，比什么？

作為一種在實(shí)踐中運(yùn)用非常普遍的評(píng)標(biāo)辦法，綜合評(píng)分法的特點(diǎn)是在評(píng)標(biāo)時(shí)不單單只考慮價(jià)格因素，而是綜合考慮價(jià)格、技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績(jī)、服務(wù)以及對(duì)招標(biāo)文件的響應(yīng)程度等方面的因素。那么，如何綜合考量各種競(jìng)爭(zhēng)因素，評(píng)標(biāo)因素的選擇和具體權(quán)重的設(shè)置究竟遵循著怎樣的規(guī)則？

權(quán)重設(shè)置誰做主

評(píng)標(biāo)辦法一般都會(huì)在招標(biāo)文件中進(jìn)行明確的規(guī)定，具體包括該項(xiàng)目采用的評(píng)標(biāo)方法、具體的評(píng)標(biāo)因素及相關(guān)的分值。那么，具體到評(píng)標(biāo)因素的選取及相關(guān)分值的設(shè)置，到底誰是決定者？

“視項(xiàng)目具體情況，由采購(gòu)人確定。”何紅鋒認(rèn)為應(yīng)該由采購(gòu)人做主。同時(shí)，他還特別指出，實(shí)踐中由集采機(jī)構(gòu)確定，從法律上講就是采購(gòu)人確定，因?yàn)榇頇C(jī)構(gòu)的權(quán)利來自委托人。

“綜合評(píng)分法的各項(xiàng)權(quán)重的設(shè)計(jì)，通常情況下是在編制招標(biāo)文件的時(shí)候由招標(biāo)人或者委托的代理機(jī)構(gòu)，根據(jù)18號(hào)令和《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格評(píng)審管理的通知》（財(cái)庫［2007］2號(hào)文）規(guī)定的主要因素和價(jià)格評(píng)審計(jì)算方法進(jìn)行設(shè)置，并通過專家論證審核。”山東興聯(lián)招標(biāo)有限公司劉麗娜認(rèn)為，評(píng)分因素的選擇和權(quán)重的設(shè)置應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的復(fù)雜程度及貨物的特殊性設(shè)置，并本著合理有效、公平公正、科學(xué)擇優(yōu)的原則，權(quán)衡利弊，合理確定權(quán)值的分布，避免報(bào)價(jià)分決定中標(biāo)結(jié)果。

財(cái)庫［2007］2號(hào)文明確規(guī)定：政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法的，除執(zhí)行統(tǒng)一價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目外，采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合理設(shè)置價(jià)格分值。記者在進(jìn)行調(diào)研的過程中了解到，評(píng)分因素及權(quán)重的決定者除了采購(gòu)人、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以外，也有個(gè)別地區(qū)的政府采購(gòu)監(jiān)管部門通過出臺(tái)辦法的形式將綜合評(píng)分法的具體權(quán)重予以固定。如，寧夏地區(qū)規(guī)定投標(biāo)報(bào)價(jià)分值為60分、招標(biāo)文件響應(yīng)程度為20分、商務(wù)標(biāo)響應(yīng)情況為5分，技術(shù)標(biāo)響應(yīng)情況為15分、依法納稅、自主創(chuàng)新、類似業(yè)績(jī)和售后服務(wù)均為5分，并細(xì)化了相應(yīng)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。

價(jià)格能否“說了算”

18號(hào)令第52條規(guī)定，綜合評(píng)分的主要因素是：價(jià)格、技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績(jī)、服務(wù)、對(duì)招標(biāo)文件的響應(yīng)程度，以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值等。其中，采用綜合評(píng)分法的，貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重(即權(quán)值)為30%至60%；服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重(即權(quán)值)為10%至30%。執(zhí)行統(tǒng)一價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目，其價(jià)格不列為評(píng)分因素。那么，價(jià)格分值的權(quán)重如何設(shè)置？什么情況下，價(jià)格能“說了算”？

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心采購(gòu)一處處長(zhǎng)孫黎明認(rèn)為，關(guān)鍵取決于分值如何設(shè)置。他認(rèn)為，一般價(jià)格分在30分—40分之間，該項(xiàng)目是偏重于技術(shù)的分值設(shè)置，價(jià)格分在40分—50分，項(xiàng)目是價(jià)格和技術(shù)相對(duì)平衡的分值設(shè)置，當(dāng)價(jià)格分達(dá)到50分—60分是偏重于價(jià)格的分值設(shè)置。一般情況，價(jià)格設(shè)置在30—35分，價(jià)格的決定因素較弱；價(jià)格設(shè)置在55—60分，基本上是價(jià)格說了算了。

“綜合評(píng)分中任何因素都有可能影響中標(biāo)，價(jià)格也是主要因素。”馬明德表示，只有各投標(biāo)人在其他條件大致相同時(shí)，價(jià)格分的重要性才會(huì)更加突出。

李海江也認(rèn)為，一些貨物類項(xiàng)目，價(jià)格因素占的比重較大，應(yīng)該能夠成為影響中標(biāo)與否的關(guān)鍵。而服務(wù)類項(xiàng)目則相反，價(jià)格分占的比重較小，一般不會(huì)成為影響中標(biāo)與否的關(guān)鍵。

寧夏回族自治區(qū)政府采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該地區(qū)根據(jù)監(jiān)管部門出臺(tái)的相關(guān)辦法，價(jià)格占主導(dǎo)地位。通常情況下具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)的供應(yīng)商中標(biāo)的概率較大。同時(shí)，對(duì)于個(gè)別價(jià)格分值在60分以下的項(xiàng)目，都要經(jīng)過監(jiān)管部門的嚴(yán)格審批。

接受記者采訪的大部分執(zhí)行機(jī)構(gòu)人士認(rèn)為，具體價(jià)格分值的權(quán)重究竟占多少，一般會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況和采購(gòu)人的合理需求予以綜合考量。而且如果采用綜合評(píng)分法評(píng)標(biāo)，報(bào)價(jià)較高的供應(yīng)商中標(biāo)也是很常見的，那種認(rèn)為“低價(jià)就得中標(biāo)”的觀點(diǎn)，是不全面的。

分值權(quán)重應(yīng)合理設(shè)置

“綜合評(píng)分法有其優(yōu)勢(shì)，也有其不足。”張志軍認(rèn)為，使用綜合評(píng)分法實(shí)踐中最容易出現(xiàn)問題的就是各種因素的權(quán)重設(shè)置不合理，使得根據(jù)該評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)得出的結(jié)果并非是最佳選擇。

馬明德也表示出這樣的一種擔(dān)憂：使用綜合評(píng)分法如何有效防止高價(jià)中標(biāo)的情形？對(duì)此，他提出應(yīng)該對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行深入研究論證，細(xì)化評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，防止專家自由裁量權(quán)過大。

“綜合評(píng)分法的不足就是操作難度加大，評(píng)分因素種類及權(quán)重的設(shè)置是否合理是影響采購(gòu)結(jié)果的關(guān)鍵，應(yīng)在實(shí)踐中不斷去完善。”李海江認(rèn)為，應(yīng)該通過細(xì)化評(píng)分因素及合理設(shè)置權(quán)重強(qiáng)化綜合評(píng)分法的有效、合理、最佳使用。

3、 如何約束專家打分的彈性？

“只有價(jià)格分是‘死‘的，而其他的評(píng)分項(xiàng)似乎都是‘活’的，具體給多少分兒，還不是專家拍腦袋決定。”對(duì)于綜合評(píng)分法，個(gè)別投標(biāo)人有時(shí)會(huì)發(fā)出這樣的抱怨，而矛頭則對(duì)準(zhǔn)了評(píng)審專家的主觀評(píng)分。

難以約束的“自由”

在某項(xiàng)目評(píng)標(biāo)過程中，曾發(fā)生過這樣戲劇性的一幕：評(píng)標(biāo)專家詢問采購(gòu)人代表看中了哪一家的產(chǎn)品，隨后便完全依照采購(gòu)人的意愿進(jìn)行打分。這雖是極個(gè)別的案例，但反映出了評(píng)審專家評(píng)標(biāo)過程中存在的一些問題。

在政府采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)過程中，評(píng)審專家掌握著最終決定權(quán)，而《政府采購(gòu)法》、18號(hào)令等相關(guān)法律法規(guī)只規(guī)定了其評(píng)審權(quán)利，未明確所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也未對(duì)專家的裁量權(quán)加以制約。這種權(quán)責(zé)不對(duì)等的狀況有時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致評(píng)審專家責(zé)任意識(shí)的淡漠。

而具體到實(shí)踐層面，評(píng)審專家的行為也很難得到有效約束。“即使按照價(jià)格、技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績(jī)、服務(wù)、對(duì)招標(biāo)文件的響應(yīng)程度等方面設(shè)置了相當(dāng)嚴(yán)格的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，但是評(píng)標(biāo)過程中，如果評(píng)審專家責(zé)任心不強(qiáng)，個(gè)人能力、素質(zhì)較差，加之不可能在短時(shí)間內(nèi)詳閱每一投標(biāo)人的投標(biāo)文件，那就有可能會(huì)導(dǎo)致評(píng)標(biāo)方法形同虛設(shè)的局面，評(píng)審專家只根據(jù)個(gè)人的認(rèn)知能力或感情因素進(jìn)行打分。”劉麗娜認(rèn)為，評(píng)審專家的自由裁量權(quán)在實(shí)際工作中是比較普遍的，專家對(duì)出具的意見承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，這就決定了在評(píng)審工作中，專家有趨利避害的想法，再加上招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)的暗示，這就使得專家打分并不客觀。

如何限制“自由”

“在評(píng)標(biāo)時(shí)，對(duì)投標(biāo)文件編制質(zhì)量?jī)?yōu)劣的認(rèn)定很難量化成精確、具體的分?jǐn)?shù)值，只能設(shè)定一個(gè)評(píng)分區(qū)間。因此，不給評(píng)審專家自由裁量權(quán)的想法是不現(xiàn)實(shí)的。”張志軍認(rèn)為，為防止專家濫用自由裁量權(quán)，在編制招標(biāo)文件時(shí)，應(yīng)盡量把專家的自由裁量權(quán)設(shè)定得更為合理、更為科學(xué)。

而對(duì)于如何約束和規(guī)范評(píng)審專家的自由裁量權(quán)，何紅鋒給出的“藥方”是 “讓能夠客觀化的因素客觀化” 。馬明德則認(rèn)為，約束專家裁量權(quán)的關(guān)鍵是細(xì)化評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。此外，部分業(yè)內(nèi)人士還建議，從政府采購(gòu)提高資金使用效率的初衷入手，除評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)盡可能客觀、細(xì)化外，還應(yīng)適當(dāng)提高價(jià)格所占的權(quán)重。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)過程的管理和監(jiān)督。評(píng)標(biāo)前，讓評(píng)審專家明確自己的權(quán)利和義務(wù)；決標(biāo)后，若出現(xiàn)質(zhì)疑或投訴，專家應(yīng)對(duì)自己的行為作出合理解釋，包括解釋自己打分的理由；專家也可在打分的同時(shí)出具打分的詳細(xì)原因并存檔，作為日后的備查依據(jù)。目前，很多政府采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)過程都實(shí)行音頻、視頻錄像監(jiān)督，這也是有效監(jiān)督辦法之一。