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【海口政府采購事件延伸探討（四）—綜合評分法】

綜合評分法：評什么，怎么評

本報記者 田冬梅 趙家旺實習(xí)記者 戎素梅

1、 為什么總見綜合評分法？

日前，針對評標方法在實踐操作中的使用以及相關(guān)難點，本報選取部分地區(qū)進行相關(guān)調(diào)研，調(diào)研結(jié)果顯示，許多地區(qū)招標采購中使用綜合評分法的項目占比達80%以上。是什么讓綜合評分法如此受寵？

“看碟下菜”

《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（簡稱“18號令”）將貨物服務(wù)招標采購的評標方法分為最低評標價法、綜合評分法和性價比法3種。“不同的項目應(yīng)采用與之相適應(yīng)的評標方法”，接受記者采訪的大部分業(yè)內(nèi)人士都將使用綜合評分法的原因歸結(jié)于項目本身的要求。

“設(shè)置綜合評分法，是因為在一些招標項目中，采購人選擇供應(yīng)商時，不能只考量單方面的價格因素，而是要綜合考量供應(yīng)商的商品質(zhì)量、價格和售后服務(wù)等各方面的因素。”浙江省松陽縣招標投標中心張志軍分析認為，區(qū)別于最低評標價法而言，綜合評分法是一種綜合考量各種競爭因素的評標方法。對于一些較為復(fù)雜的非標準定制商品和非通用服務(wù)項目，在無需考慮是否可以取消一些冗余功能時，比較適合采用綜合評分法。

“18號令出臺后，綜合評分法成為政府采購中普遍適用的評標方法，以此方法評標，出現(xiàn)高價中標的結(jié)果是比較常見的，尤其是某些有政策功能加分的采購項目，如環(huán)保、節(jié)能類產(chǎn)品的采購等。比如，滿分以100分計算，投標人或許在價格方面有劣勢，但這可能只占權(quán)值的30%，如果其他要素分值較高，也有可能總排名第一。”北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德解釋說，“很多時候采購人考慮的并非價格，而是實力、技術(shù)、業(yè)績等要素。若采用最低評標價法，過分強調(diào)價格，可能造成不良競爭，無法保證質(zhì)量與服務(wù)，因此，多數(shù)情況下，采取綜合評分法更為妥當(dāng)。”

而在一線操作部門人員眼里，綜合評分法也是一種比較科學(xué)合理而且適用的項目范圍比較廣泛的辦法。內(nèi)蒙古自治區(qū)敖漢旗政府采購中心李海江表示，使用綜合評分法的目的就是使采購的貨物質(zhì)優(yōu)價廉，與其他兩種評標方法的區(qū)別就是加大了服務(wù)、業(yè)績、信譽等比重，最大的好處是使所采購的貨物能在質(zhì)量和售后服務(wù)上有保證，不會出現(xiàn)低價搶標、質(zhì)次價廉的后果。

適用范圍應(yīng)嚴格限定

18號令明確規(guī)定，最低評標價法適用于標準定制商品及通用服務(wù)項目。而對其他兩種評標方法的適用條件并未明確規(guī)定。接受記者采訪的政府采購部門表示，實踐中IT設(shè)備、公務(wù)車、家具、服裝、電梯、鍋爐等貨物類項目以及會議、汽車加油、維修、網(wǎng)絡(luò)租賃、印刷、物業(yè)管理、物流運輸?shù)确?wù)類項目都可能會采用綜合評分法。

“不同的評標方法有不同的適用條件，不存在任何情況都最為合理和有效的評標辦法。”南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒說，有些項目的評價因素?zé)o法全部客觀化，必須依靠專家主觀判斷。但在政府采購活動中，綜合評分法有被過多使用的嫌疑，應(yīng)嚴格限定其適用范圍及條件。

何紅鋒認為，首先，在采購人對采購物資、服務(wù)的要求不太明確或無法明確，且價格非主要因素的情況下，可使用綜合評分法，如設(shè)計方案的招標。比如，當(dāng)年國家大劇院的設(shè)計方案招標，其設(shè)計報價并不重要，選擇一個好的方案，有可能花費多一倍的設(shè)計費，但長遠的經(jīng)濟利益是更大的。

其次，綜合評分法應(yīng)適用于評價指標難以量化、無法定性的采購項目。如設(shè)計方案，其評價指標無法量化、采購人無法預(yù)知項目建成后的樣貌，只能采用綜合評分法。綜合評分法的最大特點便是不看指標、由專家拍著腦袋做決定，這也是無奈之舉。

2、 不比價格，比什么？

作為一種在實踐中運用非常普遍的評標辦法，綜合評分法的特點是在評標時不單單只考慮價格因素，而是綜合考慮價格、技術(shù)、財務(wù)狀況、信譽、業(yè)績、服務(wù)以及對招標文件的響應(yīng)程度等方面的因素。那么，如何綜合考量各種競爭因素，評標因素的選擇和具體權(quán)重的設(shè)置究竟遵循著怎樣的規(guī)則？

權(quán)重設(shè)置誰做主

評標辦法一般都會在招標文件中進行明確的規(guī)定，具體包括該項目采用的評標方法、具體的評標因素及相關(guān)的分值。那么，具體到評標因素的選取及相關(guān)分值的設(shè)置，到底誰是決定者？

“視項目具體情況，由采購人確定。”何紅鋒認為應(yīng)該由采購人做主。同時，他還特別指出，實踐中由集采機構(gòu)確定，從法律上講就是采購人確定，因為代理機構(gòu)的權(quán)利來自委托人。

“綜合評分法的各項權(quán)重的設(shè)計，通常情況下是在編制招標文件的時候由招標人或者委托的代理機構(gòu)，根據(jù)18號令和《財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫［2007］2號文）規(guī)定的主要因素和價格評審計算方法進行設(shè)置，并通過專家論證審核。”山東興聯(lián)招標有限公司劉麗娜認為，評分因素的選擇和權(quán)重的設(shè)置應(yīng)該根據(jù)項目的復(fù)雜程度及貨物的特殊性設(shè)置，并本著合理有效、公平公正、科學(xué)擇優(yōu)的原則，權(quán)衡利弊，合理確定權(quán)值的分布，避免報價分決定中標結(jié)果。

財庫［2007］2號文明確規(guī)定：政府采購貨物和服務(wù)項目采用綜合評分法的，除執(zhí)行統(tǒng)一價格標準的服務(wù)項目外，采購人或其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合理設(shè)置價格分值。記者在進行調(diào)研的過程中了解到，評分因素及權(quán)重的決定者除了采購人、執(zhí)行機構(gòu)以外，也有個別地區(qū)的政府采購監(jiān)管部門通過出臺辦法的形式將綜合評分法的具體權(quán)重予以固定。如，寧夏地區(qū)規(guī)定投標報價分值為60分、招標文件響應(yīng)程度為20分、商務(wù)標響應(yīng)情況為5分，技術(shù)標響應(yīng)情況為15分、依法納稅、自主創(chuàng)新、類似業(yè)績和售后服務(wù)均為5分，并細化了相應(yīng)的評審標準。

價格能否“說了算”

18號令第52條規(guī)定，綜合評分的主要因素是：價格、技術(shù)、財務(wù)狀況、信譽、業(yè)績、服務(wù)、對招標文件的響應(yīng)程度，以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值等。其中，采用綜合評分法的，貨物項目的價格分值占總分值的比重(即權(quán)值)為30%至60%；服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重(即權(quán)值)為10%至30%。執(zhí)行統(tǒng)一價格標準的服務(wù)項目，其價格不列為評分因素。那么，價格分值的權(quán)重如何設(shè)置？什么情況下，價格能“說了算”？

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心采購一處處長孫黎明認為，關(guān)鍵取決于分值如何設(shè)置。他認為，一般價格分在30分—40分之間，該項目是偏重于技術(shù)的分值設(shè)置，價格分在40分—50分，項目是價格和技術(shù)相對平衡的分值設(shè)置，當(dāng)價格分達到50分—60分是偏重于價格的分值設(shè)置。一般情況，價格設(shè)置在30—35分，價格的決定因素較弱；價格設(shè)置在55—60分，基本上是價格說了算了。

“綜合評分中任何因素都有可能影響中標，價格也是主要因素。”馬明德表示，只有各投標人在其他條件大致相同時，價格分的重要性才會更加突出。

李海江也認為，一些貨物類項目，價格因素占的比重較大，應(yīng)該能夠成為影響中標與否的關(guān)鍵。而服務(wù)類項目則相反，價格分占的比重較小，一般不會成為影響中標與否的關(guān)鍵。

寧夏回族自治區(qū)政府采購中心相關(guān)負責(zé)人表示，該地區(qū)根據(jù)監(jiān)管部門出臺的相關(guān)辦法，價格占主導(dǎo)地位。通常情況下具有價格優(yōu)勢的供應(yīng)商中標的概率較大。同時，對于個別價格分值在60分以下的項目，都要經(jīng)過監(jiān)管部門的嚴格審批。

接受記者采訪的大部分執(zhí)行機構(gòu)人士認為，具體價格分值的權(quán)重究竟占多少，一般會根據(jù)項目的具體情況和采購人的合理需求予以綜合考量。而且如果采用綜合評分法評標，報價較高的供應(yīng)商中標也是很常見的，那種認為“低價就得中標”的觀點，是不全面的。

分值權(quán)重應(yīng)合理設(shè)置

“綜合評分法有其優(yōu)勢，也有其不足。”張志軍認為，使用綜合評分法實踐中最容易出現(xiàn)問題的就是各種因素的權(quán)重設(shè)置不合理，使得根據(jù)該評審標準得出的結(jié)果并非是最佳選擇。

馬明德也表示出這樣的一種擔(dān)憂：使用綜合評分法如何有效防止高價中標的情形？對此，他提出應(yīng)該對具體項目進行深入研究論證，細化評分標準，防止專家自由裁量權(quán)過大。

“綜合評分法的不足就是操作難度加大，評分因素種類及權(quán)重的設(shè)置是否合理是影響采購結(jié)果的關(guān)鍵，應(yīng)在實踐中不斷去完善。”李海江認為，應(yīng)該通過細化評分因素及合理設(shè)置權(quán)重強化綜合評分法的有效、合理、最佳使用。

3、 如何約束專家打分的彈性？

“只有價格分是‘死‘的，而其他的評分項似乎都是‘活’的，具體給多少分兒，還不是專家拍腦袋決定。”對于綜合評分法，個別投標人有時會發(fā)出這樣的抱怨，而矛頭則對準了評審專家的主觀評分。

難以約束的“自由”

在某項目評標過程中，曾發(fā)生過這樣戲劇性的一幕：評標專家詢問采購人代表看中了哪一家的產(chǎn)品，隨后便完全依照采購人的意愿進行打分。這雖是極個別的案例，但反映出了評審專家評標過程中存在的一些問題。

在政府采購項目的評標過程中，評審專家掌握著最終決定權(quán)，而《政府采購法》、18號令等相關(guān)法律法規(guī)只規(guī)定了其評審權(quán)利，未明確所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也未對專家的裁量權(quán)加以制約。這種權(quán)責(zé)不對等的狀況有時可能會導(dǎo)致評審專家責(zé)任意識的淡漠。

而具體到實踐層面，評審專家的行為也很難得到有效約束。“即使按照價格、技術(shù)、財務(wù)狀況、信譽、業(yè)績、服務(wù)、對招標文件的響應(yīng)程度等方面設(shè)置了相當(dāng)嚴格的評分標準，但是評標過程中，如果評審專家責(zé)任心不強，個人能力、素質(zhì)較差，加之不可能在短時間內(nèi)詳閱每一投標人的投標文件，那就有可能會導(dǎo)致評標方法形同虛設(shè)的局面，評審專家只根據(jù)個人的認知能力或感情因素進行打分。”劉麗娜認為，評審專家的自由裁量權(quán)在實際工作中是比較普遍的，專家對出具的意見承擔(dān)個人責(zé)任，這就決定了在評審工作中，專家有趨利避害的想法，再加上招標人、代理機構(gòu)的暗示，這就使得專家打分并不客觀。

如何限制“自由”

“在評標時，對投標文件編制質(zhì)量優(yōu)劣的認定很難量化成精確、具體的分數(shù)值，只能設(shè)定一個評分區(qū)間。因此，不給評審專家自由裁量權(quán)的想法是不現(xiàn)實的。”張志軍認為，為防止專家濫用自由裁量權(quán)，在編制招標文件時，應(yīng)盡量把專家的自由裁量權(quán)設(shè)定得更為合理、更為科學(xué)。

而對于如何約束和規(guī)范評審專家的自由裁量權(quán)，何紅鋒給出的“藥方”是 “讓能夠客觀化的因素客觀化” 。馬明德則認為，約束專家裁量權(quán)的關(guān)鍵是細化評分標準。此外，部分業(yè)內(nèi)人士還建議，從政府采購提高資金使用效率的初衷入手，除評分標準盡可能客觀、細化外，還應(yīng)適當(dāng)提高價格所占的權(quán)重。同時，應(yīng)加強對評標過程的管理和監(jiān)督。評標前，讓評審專家明確自己的權(quán)利和義務(wù)；決標后，若出現(xiàn)質(zhì)疑或投訴，專家應(yīng)對自己的行為作出合理解釋，包括解釋自己打分的理由；專家也可在打分的同時出具打分的詳細原因并存檔，作為日后的備查依據(jù)。目前，很多政府采購項目的評標過程都實行音頻、視頻錄像監(jiān)督，這也是有效監(jiān)督辦法之一。