歐盟國際采購文書對(duì)我國影響幾何

歐盟國際采購文書對(duì)我國影響幾何

■ 本報(bào)記者 昝妍

德國《法蘭克福匯報(bào)》金融版日前刊登了一篇名為《中國企業(yè)今后可能被排除在歐盟的公共采購合同之外》的文章，引發(fā)國內(nèi)外廣泛討論。

文章中，作者卡夫薩克提到：“歐盟在很大程度上給予中國企業(yè)自由進(jìn)入歐洲市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，但在同等條件下，歐洲企業(yè)要進(jìn)入中國的市場(chǎng)卻非常困難。尤其在公共采購領(lǐng)域，中國企業(yè)可以不受限制地參與歐盟境內(nèi)的公共采購，而歐盟企業(yè)卻很難涉足中國公共采購市場(chǎng)?！币虼?，歐盟想通過國際采購文書（International Procurement Instrument，IPI）這一政策工具改變現(xiàn)狀，向中國等國施壓，迫使其對(duì)歐盟開放公共采購市場(chǎng)。

目前，歐洲議會(huì)國際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)IPI的立法草案正在開展討論和審議，草案若經(jīng)歐洲議會(huì)和歐盟分別批準(zhǔn)后，便可步入落實(shí)階段。屆時(shí)，中國企業(yè)很可能被歐盟排除在其公共采購市場(chǎng)之外。

IPI的由來與發(fā)展

歐盟委員會(huì)于2012年3月首次提出關(guān)于IPI的立法草案。草案中歐盟委員會(huì)表示，無論在世界貿(mào)易組織（WTO）《政府采購協(xié)議》（GPA）中，還是與第三方國家的雙邊、多邊協(xié)議中，歐盟均開放了相當(dāng)廣泛的公共采購市場(chǎng)。以2012年的數(shù)據(jù)為例，歐盟向GPA成員國開放了價(jià)值3520億歐元的公共采購市場(chǎng)，但同年，同為GPA成員國的美國和日本，開放的公共市場(chǎng)規(guī)模分別僅為1780億歐元和270億歐元。與此同時(shí)，歐盟的重要經(jīng)濟(jì)伙伴，中國、巴西、印度和土耳其等國仍尚未加入GPA，沒有開放其公共采購市場(chǎng)，美國、俄羅斯、巴西等國貿(mào)易保護(hù)主義明顯抬頭。此外，近年來，新興經(jīng)濟(jì)體在鐵路、建筑、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)領(lǐng)域的高速發(fā)展給歐盟企業(yè)帶來巨大挑戰(zhàn)?；谏鲜龆喾N原因，歐盟委員會(huì)認(rèn)為有必要采取具有戰(zhàn)略性的政策保護(hù)歐盟內(nèi)部企業(yè)在歐盟境內(nèi)公共采購中免受不公平待遇。

IPI立法草案中將公共采購分為“涵蓋采購”（covered-procurement）和“非涵蓋采購”（non covered-procurement）兩類。“涵蓋采購”是指，與歐盟已形成相關(guān)締約或簽訂協(xié)定國家的貨物和服務(wù)類采購，如GPA、歐盟與第三國簽訂的包含公共貨物、服務(wù)類采購在內(nèi)的自由貿(mào)易協(xié)定等。“非涵蓋采購”是指，不受歐盟與第三國之間國際協(xié)議約束的貨物和服務(wù)類采購。

2012年版的IPI草案（以下簡稱“2012版IPI”）僅針對(duì)“非涵蓋采購”。草案建議引入“分散程序”（decentralized procedure）和“集中程序”（centralized procedure）對(duì)尚未與歐盟達(dá)成國際采購協(xié)定的第三國貨物和服務(wù)類采購市場(chǎng)實(shí)施限制性措施?！胺稚⒊绦颉敝?，歐盟內(nèi)部的采購實(shí)體在一定條件下可以主動(dòng)向歐盟委員會(huì)申請(qǐng)，批準(zhǔn)排除來自第三國的投標(biāo)?！凹谐绦颉敝?，由歐盟委員會(huì)主動(dòng)調(diào)查第三國的公共采購市場(chǎng)情況，并與第三國就雙方公共采購市場(chǎng)開放程度展開談判。如有必要，歐盟委員會(huì)將對(duì)第三國采取一定限制性措施，如對(duì)其關(guān)閉歐盟公共采購市場(chǎng)或采取價(jià)格調(diào)整措施。2012版IPI于2012年4月2日遞交歐洲議會(huì)正式進(jìn)入一讀程序，并分別在歐洲議會(huì)國際貿(mào)易委員會(huì)與歐洲議會(huì)全體會(huì)議中進(jìn)行討論。鑒于2012版IPI的一些明顯缺陷以及包括德國在內(nèi)的多個(gè)成員國強(qiáng)烈反對(duì)，歐洲議會(huì)對(duì)其的討論陷入僵局。2014年1月5日，歐洲議會(huì)全體會(huì)議通過了對(duì)2012版IPI草案的修訂意見，并表示草案仍為一讀程序，相關(guān)表決將在下屆議會(huì)舉行。

2016年1月29日歐盟委員會(huì)重提IPI的立法草案（以下簡稱“2016版IPI”），草案在2012年版的基礎(chǔ)上作出如下修改。

第一，重申GPA與《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）中對(duì)公共采購的定義，即公共采購是指出于政府目的采購的貨物或服務(wù)，而非出于商業(yè)轉(zhuǎn)售或用于生產(chǎn)等商業(yè)目的而購買的貨物或服務(wù)。IPI將以購買貨物和服務(wù)目的為標(biāo)準(zhǔn)，界定公共采購的主體，著重強(qiáng)調(diào)采購活動(dòng)的“政府目的”而非政府對(duì)采購實(shí)體的掌握或控股能力。

第二，刪除“分散程序”，僅保留“集中程序”。同時(shí)，允許歐盟成員國在“集中程序”框架下向歐盟委員會(huì)提交申請(qǐng)，說明需要采取價(jià)格調(diào)整措施的采購實(shí)體。歐盟委員會(huì)在必要時(shí)主動(dòng)或在有關(guān)當(dāng)事方、成員國的申請(qǐng)下，對(duì)第三國公共采購市場(chǎng)的限制性或歧視性措施進(jìn)行調(diào)查，并依據(jù)有關(guān)當(dāng)事方或成員國提供的資料進(jìn)行評(píng)估。若評(píng)估結(jié)果表明，第三國的公共采購市場(chǎng)對(duì)歐盟企業(yè)采取了限制性或歧視性措施，則歐盟委員會(huì)將邀請(qǐng)有關(guān)國家進(jìn)行談判。經(jīng)過談判，相關(guān)第三國可以通過以下兩種方式與歐盟達(dá)成一致：一是在不做出新的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾前提下，采取有效的補(bǔ)救措施，且由歐盟委員會(huì)監(jiān)督相關(guān)措施的實(shí)施；二是與歐盟簽訂相關(guān)國際協(xié)定，包括加入GPA或達(dá)成雙邊協(xié)定中承諾的市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍。若第三國拒絕談判、在談判期間雙方未能達(dá)成一致、第三國未能采取有效的補(bǔ)救措施，那么歐盟委員會(huì)將采取價(jià)格調(diào)整措施。

第三，“集中程序”中，取消完全關(guān)閉歐盟公共采購市場(chǎng)的可能性，僅將價(jià)格調(diào)整措施作為限制措施。所謂價(jià)格調(diào)整措施，僅針對(duì)未與歐盟在公共采購領(lǐng)域形成相關(guān)締約或簽訂協(xié)定的國家，若該國企業(yè)參與歐盟公共采購時(shí)，歐盟委員會(huì)將在評(píng)估與標(biāo)定價(jià)格階段對(duì)這些企業(yè)的投標(biāo)價(jià)格實(shí)施反向價(jià)格優(yōu)惠措施（a negative price preference），以價(jià)格杠桿使相關(guān)投標(biāo)喪失競爭優(yōu)勢(shì)。價(jià)格調(diào)整措施的計(jì)算方法以投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行溢價(jià)（最多增加20%），用溢價(jià)后的價(jià)格與其他企業(yè)進(jìn)行競標(biāo)。價(jià)格調(diào)整措施針對(duì)兩類項(xiàng)目：一是合同價(jià)值高于500萬歐元的采購項(xiàng)目。二是第三國企業(yè)提交的、投標(biāo)總價(jià)值50%以上由相關(guān)第三國的貨物和服務(wù)構(gòu)成的投標(biāo)項(xiàng)目。若采購項(xiàng)目沒有來自歐盟的企業(yè)參與投標(biāo)、參與投標(biāo)的企業(yè)所提供的貨物或服務(wù)不能滿足采購實(shí)體的采購需求、采取價(jià)格調(diào)整措施后導(dǎo)致采購實(shí)體合同成本增加時(shí)，采購實(shí)體可決定不對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)施價(jià)格調(diào)整措施。

第四，2016版IPI將最不發(fā)達(dá)國家、脆弱國家、歐洲中小企業(yè)的貨物、服務(wù)視為例外情況。

盡管2016版IPI沒有2012版那么嚴(yán)苛，但該提案也同樣飽受爭議，導(dǎo)致歐洲議會(huì)對(duì)該提案的討論被擱置。2019年3月，歐洲理事會(huì)提出，應(yīng)當(dāng)充分利用貿(mào)易保護(hù)手段和公共采購規(guī)則以確保與第三國在公共采購方面的互惠，同時(shí)呼吁恢復(fù)對(duì)IPI的討論。經(jīng)過歐洲議會(huì)多年的談判，今年6月，歐盟27個(gè)成員國首次在IPI適用的意見上達(dá)成共識(shí)：針對(duì)沒有向歐盟開放公共采購市場(chǎng)的第三國，該國企業(yè)參與歐盟公共采購?fù)稑?biāo)時(shí)，歐盟委員會(huì)將提高其參與門檻，或直接將這些企業(yè)排除在歐盟公共采購市場(chǎng)之外，或在其參與歐盟公共采購?fù)稑?biāo)中加入溢價(jià)，或進(jìn)行質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面調(diào)整措施。另外，歐盟將在貨物、服務(wù)、工程以及PPP項(xiàng)目設(shè)置差異化門檻措施。今年9月2日，歐洲人民黨黨團(tuán)向歐盟議會(huì)提交了IPI的立法草案（2021版），歐洲議會(huì)國際貿(mào)易委員將對(duì)此進(jìn)行討論和審議。該草案若經(jīng)歐洲議會(huì)和歐盟分別批準(zhǔn)后將進(jìn)入落實(shí)階段。

歐洲各方持不同態(tài)度

關(guān)于IPI的最終走向，目前尚未可知。但歐洲內(nèi)部各方對(duì)其討論始終沒有停止。

在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，荷蘭的馬斯特里赫特大學(xué)曾發(fā)表了一篇關(guān)于IPI草案的研究論文，主要觀點(diǎn)認(rèn)為，IPI雖然在短期內(nèi)可以提高歐盟與其工業(yè)化貿(mào)易伙伴的議價(jià)能力，但長遠(yuǎn)來看，若歐盟通過IPI草案，隨之相應(yīng)的反制措施和“報(bào)復(fù)”風(fēng)險(xiǎn)也將急劇增加，IPI能否有助于歐盟實(shí)現(xiàn)更多事實(shí)上的自由化值得懷疑。

在歐盟成員國政府方面，作為IPI草案主要發(fā)起國之一的法國，該國國家議會(huì)積極支持通過IPI草案并強(qiáng)調(diào)IPI不是保護(hù)主義舉措，而是減少自由競爭障礙的一種手段。對(duì)IPI持反對(duì)意見的國家有芬蘭、挪威、丹麥、瑞典、匈牙利。北歐四國認(rèn)為，IPI會(huì)讓歐盟“自掘墳?zāi)埂?，匈牙利?dān)心IPI會(huì)增加公共采購合同的成本。德國多年來也對(duì)IPI持反對(duì)態(tài)度，但德國媒體透露，近期德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部似乎不再反對(duì)IPI提案，原因在于去年冬季德國與中國達(dá)成的關(guān)于公共采購方面的投資協(xié)議未能帶來預(yù)期進(jìn)展。德國之聲等媒體撰文指出：“不公平競爭是長久存在于歐盟和中國之間的貿(mào)易問題。盡管歐盟在很大程度上允許中國企業(yè)自由進(jìn)出歐盟市場(chǎng)，能不受限制地在歐盟競標(biāo)公共采購合同，但歐盟的企業(yè)想要進(jìn)入中國市場(chǎng)卻面臨著很大限制?！?/p>

歐洲商業(yè)組織認(rèn)為，IPI對(duì)歐盟來說，是非常重要的政策工具，其目標(biāo)是開放那些歐盟供應(yīng)商無法進(jìn)入的公共采購市場(chǎng)領(lǐng)域。為了使IPI更具有攻擊性，它不僅應(yīng)規(guī)定將價(jià)格懲罰作為制裁措施，而且還應(yīng)包含在與目標(biāo)第三國談判不成功的情況下排除投標(biāo)的選項(xiàng)。此外，歐洲商業(yè)組織還呼吁盡快完成IPI立法進(jìn)程，建議IPI的實(shí)施應(yīng)以統(tǒng)一的方式進(jìn)行，避免歐盟公共采購市場(chǎng)出現(xiàn)任何分裂的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)我國的影響

“IPI十分明顯地針對(duì)中國。”中國社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所歐盟法研究室副研究員葉斌認(rèn)為，在IPI立法草案提出過程中數(shù)次提及我國作為主要適用對(duì)象以及我國政府采購市場(chǎng)的準(zhǔn)入問題。第一財(cái)經(jīng)研究院特約研究員馬鑫也認(rèn)為，IPI是一個(gè)貿(mào)易政策工具，該草案若通過，或?qū)⒊蔀橐环N向第三國施加壓力以開放采購市場(chǎng)的手段。在歐盟，我國、美國、俄羅斯等國均被指責(zé)存在不公平的市場(chǎng)限制行為，新機(jī)制也可以用來對(duì)付其他國家，但主要針對(duì)我國。IPI劍指中國不僅是中方的觀點(diǎn)，作為IPI提案撰寫人之一，來自德國基民盟的政治家卡斯帕里毫不隱諱地對(duì)外宣稱：“我們希望給歐盟委員會(huì)提供一個(gè)能夠?qū)χ袊@樣的國家施加壓力的工具?！?/p>

歐盟此番作為無疑是主動(dòng)掀開了貿(mào)易保護(hù)主義的“遮羞布”。那么我國是否需要反擊？截至目前，我國官方僅有商務(wù)部財(cái)務(wù)司副司長、新聞發(fā)言人束玨婷在答記者問時(shí)表示：“我們正密切關(guān)注歐方有關(guān)立法進(jìn)程。希望歐方能夠秉持公平、開放的市場(chǎng)原則，反對(duì)保護(hù)主義，避免歧視性做法?！蔽覈鴮W(xué)術(shù)界普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)下，歐盟成員國對(duì)于推動(dòng)IPI（2021版）通過并落地有著強(qiáng)烈的、一致的政治意愿，建議我國相關(guān)部門“未雨綢繆”。倘若IPI通過，那么歐盟將會(huì)開啟對(duì)我國政府采購市場(chǎng)的調(diào)查。首先，在我國加快加入GPA談判的背景下，歐盟會(huì)借機(jī)加大與中國談判的杠桿，促使中國擴(kuò)大開放范圍，從而進(jìn)一步打開我國政府采購市場(chǎng)。其次，若我國未與歐盟就公共采購領(lǐng)域達(dá)成相關(guān)協(xié)定，那么我國企業(yè)可能將無法參與歐盟公共采購，或承受投標(biāo)基礎(chǔ)價(jià)溢價(jià)20%的價(jià)格調(diào)整措施。最后，我國國有企業(yè)也將面臨被認(rèn)定為政府采購實(shí)體，其采購活動(dòng)有很大可能被認(rèn)定具有“限制性”“歧視性”。其參與歐盟公共采購的投標(biāo)被接受的可能性將會(huì)降低。

未雨綢繆具體如何做？民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中國法學(xué)會(huì)WTO法研究會(huì)副會(huì)長趙宏瑞建議，在我國加快加入GPA談判以及政府采購制度正在重塑的當(dāng)下，我國要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)制定一個(gè)統(tǒng)一的政府采購的法律體系，既要將工程項(xiàng)目采購、從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壟斷性或公益性國有企業(yè)采購納入政府采購法統(tǒng)一管理，還要對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營和PPP等活動(dòng)有所統(tǒng)籌。統(tǒng)一的政府采購法律體系可以對(duì)標(biāo)GPA作出立法調(diào)整，但更要在一定程度上創(chuàng)造性地去發(fā)展、引領(lǐng)，既為我國企業(yè)拓展更多的貿(mào)易機(jī)會(huì)，也為廣大發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)出更大聲音，變防守為主為以攻為守。目前已經(jīng)加入到GPA的參加方中，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和政府采購規(guī)模上能與我國“一較高下”的經(jīng)濟(jì)體不多，我國應(yīng)該在加入GPA談判中掌握更多的規(guī)則話語權(quán)與市場(chǎng)主動(dòng)權(quán)，呈現(xiàn)全面開放新格局下我國方案的新高度。

葉斌認(rèn)為，我國亟須建立完善的國有企業(yè)采購體系，保證國有企業(yè)采購活動(dòng)的合法性、合規(guī)性。至于哪些國有企業(yè)納入GPA出價(jià)清單的問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國有企業(yè)數(shù)量多、涵蓋范圍廣的特點(diǎn)，區(qū)分不同性質(zhì)的國有企業(yè)，同時(shí)參照協(xié)定其他參加方的出價(jià)范圍擴(kuò)大國有企業(yè)出價(jià)范圍。

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來源于中國政府采購報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。