重塑公共采購法律制度要實現“兩法合一”

重塑公共采購法律制度要實現“兩法合一”

■ 程玉

我國的公共采購法律制度是以政府采購法和招標投標法兩法為主體，輔以行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件而構成的。政府采購法主要目標是規(guī)范財政性資金使用，主要規(guī)范對象是貨物和服務項目的采購；招標投標法主要目標是規(guī)范招投標程序，主要規(guī)范對象是工程建設項目的招投標。

由于政府采購法、招標投標法兩套法律體系的存在，造成不同體系下對采購程序、采購方式、代理機構和評審專家的管理、質疑投訴、法律責任等方面的規(guī)定存在諸多差異。兩法在法律類型、適用范圍、交易主體等方面存在交叉和差異，這給理論研究和實踐都帶來一定的困擾。目前正值兩法修訂、中國加快加入WTO《政府采購協定》（GPA）的大背景下，這是重塑公共采購法律制度的好時機。重塑公共采購法律制度的重要路徑是建立以政府采購法為統(tǒng)領的政府采購法律體系，實現“兩法合一”。

“兩法合一”是全面深化改革、推動全面開放的時代要求。改革開放是我國經濟社會快速發(fā)展的重要動力之一，加入GPA是進一步加快對外開放步伐的重要舉措之一。目前，我國為盡早加入GPA，推動形成全面開放新格局，承諾開放更大范圍的政府采購市場。GPA談判范圍包括我國政府采購法和招標投標法所規(guī)范的采購活動。GPA要求其成員國的相關法律法規(guī)要符合GPA規(guī)定，另外從國際經驗看，各國大多只有一部政府采購法，遵循統(tǒng)一的采購規(guī)則。因此，對標GPA和國際做法，我國應當形成以政府采購法為主導的政府采購法律體系，將招標投標法作為政府采購法的一部分、作為政府采購法的一個程序納入政府采購法。 “兩法合一”要重點聚焦兩個方面：一是將工程采購納入政府采購法的調整范圍。將工程采購納入政府采購的調整范圍，即政府利用財政性資金進行貨物、服務或工程采購均一體適用政府采購法。同時，在政府采購法中對作為公共采購主要方式的招投標行為作出明確且詳細的規(guī)范，并規(guī)定凡是政府部門及其他公共機構采購的貨物、服務或工程，達到一定的金額都必須實行招標，按照法定的規(guī)則和程序進行操作。二是將國有企業(yè)納入政府采購主體。面對兩法在適用主體方面的差異，將適用主體擴展至使用財政性資金從事采購活動的國有企業(yè)，使其納入政府采購法的統(tǒng)一管理。

“兩法合一”是優(yōu)化國際化營商環(huán)境和提高國家治理能力的現實要求。兩法能否有效銜接關乎國際社會對我國政府采購營商環(huán)境的評價。從國家治理的角度來看，兩法分立的狀態(tài)既不利于深化市場經濟改革，也不利于優(yōu)化國內營商環(huán)境。推動“兩法合一”是推進我國政府采購領域治理體系和治理能力現代化的重要內容。治理體系現代化建設離不開法治化，法治化需要完備的法律制度。對標國際，建立規(guī)范化的公共采購領域法律法規(guī)體系有利于推動形成全國統(tǒng)一、公平競爭、規(guī)范有序的市場體系。按照與GPA規(guī)則一致的要求，建立招標投標、競爭性談判、電子反拍、單一來源、簡易采購等相互并行、有機統(tǒng)一的政府采購方式及程序規(guī)則體系。我國政府采購法律體系除了要對標GPA，更要創(chuàng)新性地去發(fā)展、引領，促進全球政府采購市場的國際化、一體化、擴大化，為中國企業(yè)拓展更多的貿易機會，為廣大發(fā)展中國家和新興經濟體發(fā)出更大聲音，增進世界人民的福祉，擴大國際治理的公正性。

（作者系中共遼寧省委黨校教授）

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