【?？谡少?gòu)事件延伸探討（五）—檔案管理】政府采購(gòu)文件如何歸檔

【?？谡少?gòu)事件延伸探討（五）—檔案管理】

編者按：在政府采購(gòu)爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生的情況下，作為采購(gòu)活動(dòng)的留痕和處理糾紛的客觀依據(jù)，政府采購(gòu)檔案顯得越發(fā)重要。然而，實(shí)踐中政府采購(gòu)檔案管理卻存在一些有待破解或完善的問(wèn)題。比如，檔案如何歸檔、保管，能否對(duì)外公開(kāi)？圍繞這些問(wèn)題，本報(bào)記者采訪了政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)、采購(gòu)單位、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、檔案主管部門(mén)等相關(guān)人士，對(duì)檔案管理的各環(huán)節(jié)進(jìn)行探討。

政府采購(gòu)文件如何歸檔

隨著政府采購(gòu)的發(fā)展，檔案管理工作變得更加重要。圖為工作人員正在整理檔案。  攝影/余波

實(shí)習(xí)記者  戎素梅  張靜遠(yuǎn)

“我們公司所收集、歸檔的項(xiàng)目文件不包括未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件啊，難道應(yīng)該收錄嗎？”一位社會(huì)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人疑惑地問(wèn)記者。政府采購(gòu)的項(xiàng)目檔案究竟應(yīng)包含哪些文件和資料？又該何時(shí)歸檔、怎樣歸檔？

哪些資料該入檔

《政府采購(gòu)法》第42條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)妥善保存政府采購(gòu)項(xiàng)目每項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)文件，具體包括采購(gòu)活動(dòng)記錄、采購(gòu)預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件等相關(guān)文件、資料。那么，這些采購(gòu)文件是否屬于檔案的范疇？

“《政府采購(gòu)法》第42條中所說(shuō)的采購(gòu)文件應(yīng)屬于檔案。目前，各采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)都將這些文件歸檔保存，作為檔案來(lái)對(duì)待。雖然《檔案法》并未明確規(guī)定檔案的定義，但在實(shí)踐中被當(dāng)作檔案對(duì)待的文件就應(yīng)受到《檔案法》的約束。”北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德指出。

與馬明德的觀點(diǎn)不同，中國(guó)人民大學(xué)檔案學(xué)教授王瑛偉認(rèn)為，采購(gòu)文件與政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，后者是前者中具有歸檔、保存價(jià)值的部分，不可將二者混為一談，否則會(huì)犯“有文必檔”的錯(cuò)誤。如未中標(biāo)響應(yīng)人的投標(biāo)書(shū)就屬于招標(biāo)文件，最好不要列入政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案范疇。但是，為維護(hù)政府采購(gòu)招標(biāo)工作的公正、公平，在合同法律追訴期未結(jié)束前，這些文件應(yīng)由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)暫時(shí)保存，不可隨意處置。

記者咨詢了河北省檔案局和江蘇省檔案局的相關(guān)工作人員，他們則表示，政府采購(gòu)過(guò)程中產(chǎn)生的所有文件和資料，均屬于檔案范疇。

據(jù)悉，目前已有部分?。ㄊ校┲贫苏少?gòu)檔案管理辦法，如安徽、廣東、福建、黑龍江、貴州、北京、重慶、天津、陜西、浙江等地，一些地級(jí)市也出臺(tái)了本市政府采購(gòu)檔案管理辦法。記者翻閱這些管理辦法后發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)應(yīng)歸檔文件、資料的規(guī)定差別不大。概括而言，政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案包括政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)、采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)活動(dòng)中形成的文字、圖紙、圖表、聲像、紙質(zhì)、磁盤(pán)、光盤(pán)等不同媒質(zhì)載體的記錄。具體則包括采購(gòu)計(jì)劃申報(bào)表、委托采購(gòu)協(xié)議書(shū)、采購(gòu)預(yù)算和資金構(gòu)成、采購(gòu)計(jì)劃登記單、采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組成員名單、投標(biāo)文件正本及投標(biāo)聲明、開(kāi)標(biāo)一覽表等各種文件、資料。關(guān)于未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件正本，一些地方規(guī)定，可將其作為資料、由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)從采購(gòu)結(jié)束之日起保存2年或3年。

不過(guò)，在實(shí)際工作中，各地采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)所歸檔的資料并不相同。

記者采訪的5家集采機(jī)構(gòu)中，大多都保管了政府采購(gòu)項(xiàng)目的所有材料，有的還包含未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件正本。5家社會(huì)代理機(jī)構(gòu)中，有的保存所有文件（包括未中標(biāo)者的投標(biāo)文件）的正本和副本，有的將正本交給采購(gòu)人、自己保存光盤(pán)副本，有的只保存必須保存的、舍棄未中標(biāo)者的投標(biāo)文件。5家采購(gòu)單位的做法也不盡相同。有關(guān)專(zhuān)家表示，這種混亂的歸檔情況，容易使人們質(zhì)疑政府采購(gòu)檔案的完整性和規(guī)范性。因此，有必要明確哪些文件和資料應(yīng)歸檔、哪些不必歸檔，這是做好檔案管理工作的基本前提。

檔案何時(shí)歸

除對(duì)應(yīng)歸檔文件、資料的理解不同外，各采購(gòu)單位及代理機(jī)構(gòu)的歸檔時(shí)間差別也較大。比如，多數(shù)受訪單位在采購(gòu)活動(dòng)完成、資金支付后開(kāi)始?xì)w檔，在資料整理齊全、核實(shí)無(wú)誤后，有的每季度向本單位檔案室提交一次，有的每年提交一次，有的則每3年提交一次。

對(duì)此，某省政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)人解釋?zhuān)?ldquo;平時(shí)的采購(gòu)項(xiàng)目并不是采購(gòu)?fù)瓿珊罅⒖叹湍苁占牧稀⒄須w檔的，因?yàn)椴少?gòu)人或代理機(jī)構(gòu)有可能需查閱、使用某些文件；有的采購(gòu)項(xiàng)目拖得時(shí)間比較長(zhǎng)，可能后期會(huì)追加采購(gòu)子項(xiàng)目，所以不能按時(shí)歸檔。”

“我們是在搜集、整理完所有的文件后才歸檔的，因此，歸檔時(shí)間可能會(huì)晚了些，但基本上不存在文件不完整、不規(guī)范甚至缺少關(guān)鍵材料的情況。”一位社會(huì)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人告訴記者。

而相關(guān)文件是如何規(guī)定的？查閱部分省市已出臺(tái)的政府采購(gòu)檔案管理辦法不難發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)歸檔時(shí)間要求不一，有的規(guī)定在政府采購(gòu)合同簽訂后3個(gè)月內(nèi)歸檔，有的規(guī)定在項(xiàng)目交付、驗(yàn)收完成后的1個(gè)月內(nèi)歸檔，有的規(guī)定在采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收后15日內(nèi)歸檔，有的則未明確具體時(shí)間。為什么部分地區(qū)實(shí)際工作中的歸檔時(shí)間與管理辦法規(guī)定的相差甚遠(yuǎn)？

“你所提到的政府采購(gòu)檔案管理辦法，其實(shí)制定的時(shí)間比較早了，而且實(shí)際工作中的情況比較復(fù)雜，有一些不適宜的地方，所以我們基本上是靈活處理的。”某集采機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō)，“我們希望上級(jí)有關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的政府采購(gòu)檔案管理辦法，針對(duì)目前工作中的困難提出解決之道。”

檔案怎樣歸

采訪過(guò)程中，記者發(fā)現(xiàn)，對(duì)于歸檔標(biāo)準(zhǔn)及要求，各采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)的表述和理解較為一致。他們明確指出，政府采購(gòu)檔案的內(nèi)容應(yīng)符合要求，規(guī)范、統(tǒng)一；材料必須齊全、完整；必須為原件，不可以復(fù)印件替代；材料中的簽名、印鑒手續(xù)需齊全等。在歸檔時(shí)，應(yīng)按年度項(xiàng)目編號(hào)順序組卷；卷內(nèi)的檔案材料按政府采購(gòu)工作流程，參照《政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案目錄》的順序排列。值得一提的是，一些采購(gòu)單位和代理機(jī)構(gòu)還制定了本單位的政府采購(gòu)檔案管理辦法。

安徽省政府采購(gòu)中心相關(guān)工作人員向記者介紹了他們的做法。“我們實(shí)行的是項(xiàng)目檔案管理責(zé)任制，檔案管理應(yīng)做到‘兩不漏、兩及時(shí)、兩方便’。即項(xiàng)目個(gè)數(shù)不遺漏、項(xiàng)目資料不遺漏；項(xiàng)目及時(shí)移交歸檔、材料不齊全及時(shí)補(bǔ)齊；方便查（借）閱，方便保管。”

據(jù)了解，在季度集中歸檔的基礎(chǔ)上，安徽省政府采購(gòu)中心每周由專(zhuān)人負(fù)責(zé)收集、整理項(xiàng)目檔案，并對(duì)采購(gòu)文件的歸檔設(shè)置多重關(guān)卡：采購(gòu)活動(dòng)完成后，由項(xiàng)目經(jīng)辦人整理、核對(duì)材料，填寫(xiě)項(xiàng)目檔案移交表，保證歸檔材料的完整、真實(shí)；檔案管理人員制作項(xiàng)目移交確認(rèn)表，確保項(xiàng)目個(gè)數(shù)不遺漏；在整理過(guò)程中，仔細(xì)核對(duì)每份檔案移交表，確認(rèn)材料完整后再歸檔，不齊全立即找經(jīng)辦人限時(shí)補(bǔ)齊，確保資料不遺漏。層層把關(guān)下，該省采購(gòu)中心的檔案管理工作成績(jī)喜人，自1998年中心成立以來(lái)的所有項(xiàng)目檔案，均按年份、項(xiàng)目編號(hào)和檔案卷宗號(hào)整齊歸檔、規(guī)范保存，累計(jì)約1.5萬(wàn)卷。

像安徽省政府采購(gòu)中心這樣在歸檔方面頗費(fèi)心思的單位并不少見(jiàn)，河北、重慶、黑龍江等地的集采機(jī)構(gòu)均是如此。而據(jù)了解，很多地方的政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)都把檔案管理情況作為年度考核的重要內(nèi)容，每年抽查代理機(jī)構(gòu)保存的檔案，看其是否完整、規(guī)范，并對(duì)其打分，如黑龍江、重慶、天津、安徽、河北等地。這些措施使檔案管理責(zé)任明確、有章可循，使歸檔及保管更為科學(xué)、規(guī)范。

【檔案保存】

專(zhuān)家解答檔案保存難題

難題1：政府采購(gòu)檔案管理無(wú)專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)，也缺少檔案學(xué)專(zhuān)業(yè)人士的指導(dǎo)。

王瑛偉（中國(guó)人民大學(xué)檔案學(xué)教授）：解決問(wèn)題的關(guān)鍵是各級(jí)人民政府按《檔案法》的要求，將政府采購(gòu)檔案管理工作列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及計(jì)劃，保證此項(xiàng)工作進(jìn)行所需的人力、財(cái)力和物力條件。同時(shí)，各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門(mén)應(yīng)履行監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)政府采購(gòu)檔案管理的督導(dǎo)和檢查。作為利益相關(guān)者，監(jiān)管部門(mén)、采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)檔案的管理均負(fù)有不容推辭的責(zé)任和義務(wù)，如監(jiān)管部門(mén)負(fù)有指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

河北省檔案局相關(guān)負(fù)責(zé)人：負(fù)責(zé)管理政府采購(gòu)檔案的單位可與檔案局多溝通、多聯(lián)系。比如，河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心就聘請(qǐng)了一位檔案局的專(zhuān)家做顧問(wèn)。

江蘇省檔案局相關(guān)負(fù)責(zé)人：檔案局每年都有崗前培訓(xùn)，有需要的單位可參加相關(guān)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)檔案管理的相關(guān)知識(shí)，也可以聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的工作人員進(jìn)行指導(dǎo)。

難題2： 檔案積存過(guò)多、管理成本太大。

王瑛偉：這是近年來(lái)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)所面臨的一個(gè)非常突出的問(wèn)題。我認(rèn)為原因有三：首先，政府采購(gòu)項(xiàng)目文件的歸檔范圍過(guò)寬，甚至“有文必檔”，尤其是許多單位都將大量的、未中標(biāo)的紙質(zhì)投標(biāo)書(shū)均作為政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案保存。其次，缺乏按照業(yè)務(wù)價(jià)值、法律價(jià)值和歷史查考價(jià)值等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)編制的政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案保管期限表。最后，電子化文檔管理制度和管理規(guī)范不夠健全，尤其是投標(biāo)文件的電子化工作滯后等。

解決該問(wèn)題，首先當(dāng)應(yīng)細(xì)化管理，明確政府采購(gòu)文件的歸檔范圍，建立健全政府采購(gòu)項(xiàng)目文件歸檔制度，編制切實(shí)可行的政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案保管期限表。其次，要加速推進(jìn)我國(guó)電子文件管理法規(guī)和相關(guān)政策的制定，增強(qiáng)政府采購(gòu)項(xiàng)目文件和檔案的電子化管理意識(shí)，降低管理成本，提高管理效益。

河北省檔案局相關(guān)負(fù)責(zé)人：如果本單位確實(shí)存放不了，可向當(dāng)?shù)貦n案局申請(qǐng)寄存。按照國(guó)家規(guī)定，若檔案不屬于進(jìn)館范圍，是可以寄存在檔案局的。雙方可以協(xié)調(diào)處理，各地檔案局有義務(wù)幫助采購(gòu)單位和代理機(jī)構(gòu)保管檔案。

江蘇省檔案局相關(guān)負(fù)責(zé)人：這些單位也可以考慮綜合管理、分散存放，比如分散存放在各處室。（戎素梅  張靜遠(yuǎn)）

【檔案公開(kāi)】

采購(gòu)檔案可否公之于眾

實(shí)習(xí)記者  張靜遠(yuǎn) 戎素梅

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)碰到供應(yīng)商或其他組織和個(gè)人要求查詢采購(gòu)檔案的情況并不少見(jiàn)。特別是在爭(zhēng)議發(fā)生后，供應(yīng)商的這種要求更為強(qiáng)烈。那么，采購(gòu)檔案能對(duì)外公開(kāi)、人人可查嗎？

檔案公開(kāi)現(xiàn)狀

實(shí)踐中，采購(gòu)人、集采機(jī)構(gòu)與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)等在采購(gòu)文件公開(kāi)方面的態(tài)度不一、做法也不盡相同。

據(jù)記者調(diào)查了解，采購(gòu)人單位的采購(gòu)文件一般是按照檔案相關(guān)法律法規(guī)的要求，“一年一歸檔”。歸檔之后的開(kāi)放問(wèn)題依照當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的檔案管理規(guī)章制度或地方政府采購(gòu)文件管理制度來(lái)處理。例如貴州省國(guó)稅局，出于政務(wù)公開(kāi)的要求，檔案是允許外借的。“我們拿到辦公室主任的簽字后可以把檔案借出去，但是目前從未有人前來(lái)借閱。一般檔案借出情況都是我局財(cái)務(wù)處借出檔案供紀(jì)檢部門(mén)檢查。”貴州省國(guó)稅局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。

而社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在面對(duì)外來(lái)借閱人員的借閱要求時(shí)則顯得更加謹(jǐn)慎，往往以涉及商業(yè)機(jī)密為由予以拒絕。

集采機(jī)構(gòu)也是如此，其所管理的政府采購(gòu)檔案一般不能隨便借閱。需要借閱的人員必須經(jīng)相關(guān)管理單位批準(zhǔn)后、填寫(xiě)借閱單，才能調(diào)閱。據(jù)相關(guān)工作人員描述，在采購(gòu)?fù)瓿珊螅前l(fā)生質(zhì)疑、投訴，才會(huì)有人前來(lái)借閱檔案材料，但這種情況非常少。一般情況下，只有監(jiān)察部門(mén)和政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)在年度檢查考核時(shí)才會(huì)借閱。

是否能公開(kāi)

藏于檔案室的采購(gòu)文件對(duì)于一些未中標(biāo)的供應(yīng)商而言顯得有幾分神秘。那么，供應(yīng)商有資格一睹其容嗎？又有哪些檔案可以向社會(huì)公開(kāi)呢？

北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)鑒定商業(yè)秘密的范疇，再?zèng)Q定開(kāi)放與否。他向記者介紹了法律界定狀況：《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定了侵犯商業(yè)秘密的責(zé)任，而國(guó)家工商總局《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》作為部門(mén)規(guī)章又細(xì)化了商業(yè)秘密的范疇。按照其中的規(guī)定，商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息。

實(shí)踐中，投標(biāo)人送來(lái)的標(biāo)書(shū)往往都是厚厚一大本，其中有的內(nèi)容可能涉及商業(yè)機(jī)密，有的則不涉及。“是否可以考慮將不涉密的局部?jī)?nèi)容的復(fù)印件拿出來(lái)借閱？”江蘇省國(guó)稅局財(cái)務(wù)管理處處長(zhǎng)楊晶建議說(shuō)。對(duì)此，馬明德表示此舉尚無(wú)法律要求禁止，但是復(fù)印方如因把關(guān)不當(dāng)而造成一定后果，需承擔(dān)法律責(zé)任。

在專(zhuān)家看來(lái)，采購(gòu)檔案能否公開(kāi)也涉及檔案鑒定問(wèn)題。中國(guó)人民大學(xué)檔案學(xué)教授王瑛偉告訴記者，檔案鑒定工作包括2項(xiàng)內(nèi)容，一是歸檔鑒定，即檔案是否有保存價(jià)值、確定是否將文件作為檔案保存及保存時(shí)限；二是開(kāi)放鑒定，即依據(jù)《保密法》、《檔案法》以及部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)鑒定該文件是否可開(kāi)放。前者由文件形成單位完成，后者由國(guó)家檔案館承擔(dān)，“采購(gòu)項(xiàng)目檔案由于涉及面較廣，不可一概而論，開(kāi)放期也應(yīng)具體事件具體分析。”

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家分析認(rèn)為，綜合來(lái)看，采購(gòu)文件能不能公開(kāi)、哪些能公開(kāi)，涉及法律界定、操作規(guī)范、涉密內(nèi)容處理等諸多問(wèn)題。目前，各地通過(guò)各種嘗試不斷推動(dòng)采購(gòu)文件朝著透明公開(kāi)的方向發(fā)展，供應(yīng)商也會(huì)有越來(lái)越多的渠道了解采購(gòu)真相，保護(hù)自己的合法權(quán)益。