【??谡少?gòu)事件延伸探討(五)—檔案管理】政府采購(gòu)文件如何歸檔
【??谡少?gòu)事件延伸探討(五)—檔案管理】
編者按:在政府采購(gòu)爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生的情況下,作為采購(gòu)活動(dòng)的留痕和處理糾紛的客觀依據(jù),政府采購(gòu)檔案顯得越發(fā)重要。然而,實(shí)踐中政府采購(gòu)檔案管理卻存在一些有待破解或完善的問(wèn)題。比如,檔案如何歸檔、保管,能否對(duì)外公開(kāi)?圍繞這些問(wèn)題,本報(bào)記者采訪了政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)、采購(gòu)單位、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、檔案主管部門(mén)等相關(guān)人士,對(duì)檔案管理的各環(huán)節(jié)進(jìn)行探討。
政府采購(gòu)文件如何歸檔
隨著政府采購(gòu)的發(fā)展,檔案管理工作變得更加重要。圖為工作人員正在整理檔案。 攝影/余波
實(shí)習(xí)記者 戎素梅 張靜遠(yuǎn)
“我們公司所收集、歸檔的項(xiàng)目文件不包括未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件啊,難道應(yīng)該收錄嗎?”一位社會(huì)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人疑惑地問(wèn)記者。政府采購(gòu)的項(xiàng)目檔案究竟應(yīng)包含哪些文件和資料?又該何時(shí)歸檔、怎樣歸檔?
哪些資料該入檔
《政府采購(gòu)法》第42條規(guī)定,采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)妥善保存政府采購(gòu)項(xiàng)目每項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)文件,具體包括采購(gòu)活動(dòng)記錄、采購(gòu)預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件等相關(guān)文件、資料。那么,這些采購(gòu)文件是否屬于檔案的范疇?
“《政府采購(gòu)法》第42條中所說(shuō)的采購(gòu)文件應(yīng)屬于檔案。目前,各采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)都將這些文件歸檔保存,作為檔案來(lái)對(duì)待。雖然《檔案法》并未明確規(guī)定檔案的定義,但在實(shí)踐中被當(dāng)作檔案對(duì)待的文件就應(yīng)受到《檔案法》的約束。”北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德指出。
與馬明德的觀點(diǎn)不同,中國(guó)人民大學(xué)檔案學(xué)教授王瑛偉認(rèn)為,采購(gòu)文件與政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念,后者是前者中具有歸檔、保存價(jià)值的部分,不可將二者混為一談,否則會(huì)犯“有文必檔”的錯(cuò)誤。如未中標(biāo)響應(yīng)人的投標(biāo)書(shū)就屬于招標(biāo)文件,最好不要列入政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案范疇。但是,為維護(hù)政府采購(gòu)招標(biāo)工作的公正、公平,在合同法律追訴期未結(jié)束前,這些文件應(yīng)由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)暫時(shí)保存,不可隨意處置。
記者咨詢了河北省檔案局和江蘇省檔案局的相關(guān)工作人員,他們則表示,政府采購(gòu)過(guò)程中產(chǎn)生的所有文件和資料,均屬于檔案范疇。
據(jù)悉,目前已有部分?。ㄊ校┲贫苏少?gòu)檔案管理辦法,如安徽、廣東、福建、黑龍江、貴州、北京、重慶、天津、陜西、浙江等地,一些地級(jí)市也出臺(tái)了本市政府采購(gòu)檔案管理辦法。記者翻閱這些管理辦法后發(fā)現(xiàn),各地對(duì)應(yīng)歸檔文件、資料的規(guī)定差別不大。概括而言,政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案包括政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)、采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)活動(dòng)中形成的文字、圖紙、圖表、聲像、紙質(zhì)、磁盤(pán)、光盤(pán)等不同媒質(zhì)載體的記錄。具體則包括采購(gòu)計(jì)劃申報(bào)表、委托采購(gòu)協(xié)議書(shū)、采購(gòu)預(yù)算和資金構(gòu)成、采購(gòu)計(jì)劃登記單、采購(gòu)招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組成員名單、投標(biāo)文件正本及投標(biāo)聲明、開(kāi)標(biāo)一覽表等各種文件、資料。關(guān)于未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件正本,一些地方規(guī)定,可將其作為資料、由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)從采購(gòu)結(jié)束之日起保存2年或3年。
不過(guò),在實(shí)際工作中,各地采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)所歸檔的資料并不相同。
記者采訪的5家集采機(jī)構(gòu)中,大多都保管了政府采購(gòu)項(xiàng)目的所有材料,有的還包含未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件正本。5家社會(huì)代理機(jī)構(gòu)中,有的保存所有文件(包括未中標(biāo)者的投標(biāo)文件)的正本和副本,有的將正本交給采購(gòu)人、自己保存光盤(pán)副本,有的只保存必須保存的、舍棄未中標(biāo)者的投標(biāo)文件。5家采購(gòu)單位的做法也不盡相同。有關(guān)專(zhuān)家表示,這種混亂的歸檔情況,容易使人們質(zhì)疑政府采購(gòu)檔案的完整性和規(guī)范性。因此,有必要明確哪些文件和資料應(yīng)歸檔、哪些不必歸檔,這是做好檔案管理工作的基本前提。
檔案何時(shí)歸
除對(duì)應(yīng)歸檔文件、資料的理解不同外,各采購(gòu)單位及代理機(jī)構(gòu)的歸檔時(shí)間差別也較大。比如,多數(shù)受訪單位在采購(gòu)活動(dòng)完成、資金支付后開(kāi)始?xì)w檔,在資料整理齊全、核實(shí)無(wú)誤后,有的每季度向本單位檔案室提交一次,有的每年提交一次,有的則每3年提交一次。
對(duì)此,某省政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)人解釋?zhuān)?ldquo;平時(shí)的采購(gòu)項(xiàng)目并不是采購(gòu)?fù)瓿珊罅⒖叹湍苁占牧稀⒄須w檔的,因?yàn)椴少?gòu)人或代理機(jī)構(gòu)有可能需查閱、使用某些文件;有的采購(gòu)項(xiàng)目拖得時(shí)間比較長(zhǎng),可能后期會(huì)追加采購(gòu)子項(xiàng)目,所以不能按時(shí)歸檔。”
“我們是在搜集、整理完所有的文件后才歸檔的,因此,歸檔時(shí)間可能會(huì)晚了些,但基本上不存在文件不完整、不規(guī)范甚至缺少關(guān)鍵材料的情況。”一位社會(huì)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人告訴記者。
而相關(guān)文件是如何規(guī)定的?查閱部分省市已出臺(tái)的政府采購(gòu)檔案管理辦法不難發(fā)現(xiàn),各地對(duì)歸檔時(shí)間要求不一,有的規(guī)定在政府采購(gòu)合同簽訂后3個(gè)月內(nèi)歸檔,有的規(guī)定在項(xiàng)目交付、驗(yàn)收完成后的1個(gè)月內(nèi)歸檔,有的規(guī)定在采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收后15日內(nèi)歸檔,有的則未明確具體時(shí)間。為什么部分地區(qū)實(shí)際工作中的歸檔時(shí)間與管理辦法規(guī)定的相差甚遠(yuǎn)?
“你所提到的政府采購(gòu)檔案管理辦法,其實(shí)制定的時(shí)間比較早了,而且實(shí)際工作中的情況比較復(fù)雜,有一些不適宜的地方,所以我們基本上是靈活處理的。”某集采機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō),“我們希望上級(jí)有關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的政府采購(gòu)檔案管理辦法,針對(duì)目前工作中的困難提出解決之道。”
檔案怎樣歸
采訪過(guò)程中,記者發(fā)現(xiàn),對(duì)于歸檔標(biāo)準(zhǔn)及要求,各采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)的表述和理解較為一致。他們明確指出,政府采購(gòu)檔案的內(nèi)容應(yīng)符合要求,規(guī)范、統(tǒng)一;材料必須齊全、完整;必須為原件,不可以復(fù)印件替代;材料中的簽名、印鑒手續(xù)需齊全等。在歸檔時(shí),應(yīng)按年度項(xiàng)目編號(hào)順序組卷;卷內(nèi)的檔案材料按政府采購(gòu)工作流程,參照《政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案目錄》的順序排列。值得一提的是,一些采購(gòu)單位和代理機(jī)構(gòu)還制定了本單位的政府采購(gòu)檔案管理辦法。
安徽省政府采購(gòu)中心相關(guān)工作人員向記者介紹了他們的做法。“我們實(shí)行的是項(xiàng)目檔案管理責(zé)任制,檔案管理應(yīng)做到‘兩不漏、兩及時(shí)、兩方便’。即項(xiàng)目個(gè)數(shù)不遺漏、項(xiàng)目資料不遺漏;項(xiàng)目及時(shí)移交歸檔、材料不齊全及時(shí)補(bǔ)齊;方便查(借)閱,方便保管。”
據(jù)了解,在季度集中歸檔的基礎(chǔ)上,安徽省政府采購(gòu)中心每周由專(zhuān)人負(fù)責(zé)收集、整理項(xiàng)目檔案,并對(duì)采購(gòu)文件的歸檔設(shè)置多重關(guān)卡:采購(gòu)活動(dòng)完成后,由項(xiàng)目經(jīng)辦人整理、核對(duì)材料,填寫(xiě)項(xiàng)目檔案移交表,保證歸檔材料的完整、真實(shí);檔案管理人員制作項(xiàng)目移交確認(rèn)表,確保項(xiàng)目個(gè)數(shù)不遺漏;在整理過(guò)程中,仔細(xì)核對(duì)每份檔案移交表,確認(rèn)材料完整后再歸檔,不齊全立即找經(jīng)辦人限時(shí)補(bǔ)齊,確保資料不遺漏。層層把關(guān)下,該省采購(gòu)中心的檔案管理工作成績(jī)喜人,自1998年中心成立以來(lái)的所有項(xiàng)目檔案,均按年份、項(xiàng)目編號(hào)和檔案卷宗號(hào)整齊歸檔、規(guī)范保存,累計(jì)約1.5萬(wàn)卷。
像安徽省政府采購(gòu)中心這樣在歸檔方面頗費(fèi)心思的單位并不少見(jiàn),河北、重慶、黑龍江等地的集采機(jī)構(gòu)均是如此。而據(jù)了解,很多地方的政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)都把檔案管理情況作為年度考核的重要內(nèi)容,每年抽查代理機(jī)構(gòu)保存的檔案,看其是否完整、規(guī)范,并對(duì)其打分,如黑龍江、重慶、天津、安徽、河北等地。這些措施使檔案管理責(zé)任明確、有章可循,使歸檔及保管更為科學(xué)、規(guī)范。
【檔案保存】
專(zhuān)家解答檔案保存難題
難題1:政府采購(gòu)檔案管理無(wú)專(zhuān)職人員負(fù)責(zé),也缺少檔案學(xué)專(zhuān)業(yè)人士的指導(dǎo)。
王瑛偉(中國(guó)人民大學(xué)檔案學(xué)教授):解決問(wèn)題的關(guān)鍵是各級(jí)人民政府按《檔案法》的要求,將政府采購(gòu)檔案管理工作列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及計(jì)劃,保證此項(xiàng)工作進(jìn)行所需的人力、財(cái)力和物力條件。同時(shí),各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門(mén)應(yīng)履行監(jiān)督職責(zé),強(qiáng)化對(duì)政府采購(gòu)檔案管理的督導(dǎo)和檢查。作為利益相關(guān)者,監(jiān)管部門(mén)、采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)檔案的管理均負(fù)有不容推辭的責(zé)任和義務(wù),如監(jiān)管部門(mén)負(fù)有指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
河北省檔案局相關(guān)負(fù)責(zé)人:負(fù)責(zé)管理政府采購(gòu)檔案的單位可與檔案局多溝通、多聯(lián)系。比如,河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心就聘請(qǐng)了一位檔案局的專(zhuān)家做顧問(wèn)。
江蘇省檔案局相關(guān)負(fù)責(zé)人:檔案局每年都有崗前培訓(xùn),有需要的單位可參加相關(guān)培訓(xùn),學(xué)習(xí)檔案管理的相關(guān)知識(shí),也可以聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的工作人員進(jìn)行指導(dǎo)。
難題2: 檔案積存過(guò)多、管理成本太大。
王瑛偉:這是近年來(lái)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)所面臨的一個(gè)非常突出的問(wèn)題。我認(rèn)為原因有三:首先,政府采購(gòu)項(xiàng)目文件的歸檔范圍過(guò)寬,甚至“有文必檔”,尤其是許多單位都將大量的、未中標(biāo)的紙質(zhì)投標(biāo)書(shū)均作為政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案保存。其次,缺乏按照業(yè)務(wù)價(jià)值、法律價(jià)值和歷史查考價(jià)值等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)編制的政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案保管期限表。最后,電子化文檔管理制度和管理規(guī)范不夠健全,尤其是投標(biāo)文件的電子化工作滯后等。
解決該問(wèn)題,首先當(dāng)應(yīng)細(xì)化管理,明確政府采購(gòu)文件的歸檔范圍,建立健全政府采購(gòu)項(xiàng)目文件歸檔制度,編制切實(shí)可行的政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案保管期限表。其次,要加速推進(jìn)我國(guó)電子文件管理法規(guī)和相關(guān)政策的制定,增強(qiáng)政府采購(gòu)項(xiàng)目文件和檔案的電子化管理意識(shí),降低管理成本,提高管理效益。
河北省檔案局相關(guān)負(fù)責(zé)人:如果本單位確實(shí)存放不了,可向當(dāng)?shù)貦n案局申請(qǐng)寄存。按照國(guó)家規(guī)定,若檔案不屬于進(jìn)館范圍,是可以寄存在檔案局的。雙方可以協(xié)調(diào)處理,各地檔案局有義務(wù)幫助采購(gòu)單位和代理機(jī)構(gòu)保管檔案。
江蘇省檔案局相關(guān)負(fù)責(zé)人:這些單位也可以考慮綜合管理、分散存放,比如分散存放在各處室。(戎素梅 張靜遠(yuǎn))
【檔案公開(kāi)】
采購(gòu)檔案可否公之于眾
實(shí)習(xí)記者 張靜遠(yuǎn) 戎素梅
在政府采購(gòu)實(shí)踐中,采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)碰到供應(yīng)商或其他組織和個(gè)人要求查詢采購(gòu)檔案的情況并不少見(jiàn)。特別是在爭(zhēng)議發(fā)生后,供應(yīng)商的這種要求更為強(qiáng)烈。那么,采購(gòu)檔案能對(duì)外公開(kāi)、人人可查嗎?
檔案公開(kāi)現(xiàn)狀
實(shí)踐中,采購(gòu)人、集采機(jī)構(gòu)與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)等在采購(gòu)文件公開(kāi)方面的態(tài)度不一、做法也不盡相同。
據(jù)記者調(diào)查了解,采購(gòu)人單位的采購(gòu)文件一般是按照檔案相關(guān)法律法規(guī)的要求,“一年一歸檔”。歸檔之后的開(kāi)放問(wèn)題依照當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的檔案管理規(guī)章制度或地方政府采購(gòu)文件管理制度來(lái)處理。例如貴州省國(guó)稅局,出于政務(wù)公開(kāi)的要求,檔案是允許外借的。“我們拿到辦公室主任的簽字后可以把檔案借出去,但是目前從未有人前來(lái)借閱。一般檔案借出情況都是我局財(cái)務(wù)處借出檔案供紀(jì)檢部門(mén)檢查。”貴州省國(guó)稅局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。
而社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在面對(duì)外來(lái)借閱人員的借閱要求時(shí)則顯得更加謹(jǐn)慎,往往以涉及商業(yè)機(jī)密為由予以拒絕。
集采機(jī)構(gòu)也是如此,其所管理的政府采購(gòu)檔案一般不能隨便借閱。需要借閱的人員必須經(jīng)相關(guān)管理單位批準(zhǔn)后、填寫(xiě)借閱單,才能調(diào)閱。據(jù)相關(guān)工作人員描述,在采購(gòu)?fù)瓿珊螅前l(fā)生質(zhì)疑、投訴,才會(huì)有人前來(lái)借閱檔案材料,但這種情況非常少。一般情況下,只有監(jiān)察部門(mén)和政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)在年度檢查考核時(shí)才會(huì)借閱。
是否能公開(kāi)
藏于檔案室的采購(gòu)文件對(duì)于一些未中標(biāo)的供應(yīng)商而言顯得有幾分神秘。那么,供應(yīng)商有資格一睹其容嗎?又有哪些檔案可以向社會(huì)公開(kāi)呢?
北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)鑒定商業(yè)秘密的范疇,再?zèng)Q定開(kāi)放與否。他向記者介紹了法律界定狀況:《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定了侵犯商業(yè)秘密的責(zé)任,而國(guó)家工商總局《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》作為部門(mén)規(guī)章又細(xì)化了商業(yè)秘密的范疇。按照其中的規(guī)定,商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息。
實(shí)踐中,投標(biāo)人送來(lái)的標(biāo)書(shū)往往都是厚厚一大本,其中有的內(nèi)容可能涉及商業(yè)機(jī)密,有的則不涉及。“是否可以考慮將不涉密的局部?jī)?nèi)容的復(fù)印件拿出來(lái)借閱?”江蘇省國(guó)稅局財(cái)務(wù)管理處處長(zhǎng)楊晶建議說(shuō)。對(duì)此,馬明德表示此舉尚無(wú)法律要求禁止,但是復(fù)印方如因把關(guān)不當(dāng)而造成一定后果,需承擔(dān)法律責(zé)任。
在專(zhuān)家看來(lái),采購(gòu)檔案能否公開(kāi)也涉及檔案鑒定問(wèn)題。中國(guó)人民大學(xué)檔案學(xué)教授王瑛偉告訴記者,檔案鑒定工作包括2項(xiàng)內(nèi)容,一是歸檔鑒定,即檔案是否有保存價(jià)值、確定是否將文件作為檔案保存及保存時(shí)限;二是開(kāi)放鑒定,即依據(jù)《保密法》、《檔案法》以及部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)鑒定該文件是否可開(kāi)放。前者由文件形成單位完成,后者由國(guó)家檔案館承擔(dān),“采購(gòu)項(xiàng)目檔案由于涉及面較廣,不可一概而論,開(kāi)放期也應(yīng)具體事件具體分析。”
業(yè)內(nèi)專(zhuān)家分析認(rèn)為,綜合來(lái)看,采購(gòu)文件能不能公開(kāi)、哪些能公開(kāi),涉及法律界定、操作規(guī)范、涉密內(nèi)容處理等諸多問(wèn)題。目前,各地通過(guò)各種嘗試不斷推動(dòng)采購(gòu)文件朝著透明公開(kāi)的方向發(fā)展,供應(yīng)商也會(huì)有越來(lái)越多的渠道了解采購(gòu)真相,保護(hù)自己的合法權(quán)益。
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