再探集采機構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展之道

【探討與爭鳴】

再探集采機構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展之道

——對集采機構(gòu)并入公共資源交易中心的思考

■ 裴育

《中國政府采購報》此前刊登了一系列文章，探討集中采購機構(gòu)（以下簡稱“集采機構(gòu)”）的改革。其中，關(guān)于集采機構(gòu)并入公共資源交易中心后“不知所措”的現(xiàn)象被多位作者提及。筆者認為，解答該問題還是要追根溯源，從公共資源交易中心成立的初衷談起。如果能找到制度出臺更深層次的原因，那么集采機構(gòu)的發(fā)展與改革之道將不再是一道“茫然”的選擇題。

公共資源交易中心設(shè)置的初衷

在國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》(國辦發(fā)〔2015〕63號，以下簡稱“63號文”)之前，為了提高交易效率，在借鑒行政服務(wù)集中辦理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，部分地方就已陸續(xù)成立公共資源交易中心，將工程建設(shè)、國有土地和礦產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)和政府采購等各類交易集中到了同一平臺。2002年，浙江省紹興市在全國率先成立公共資源交易中心，隨后多地效仿，先后成立了各自的公共資源交易中心。

由此看來，63號文是在總結(jié)各地經(jīng)驗基礎(chǔ)上出臺的，其整合目標或初衷是推動工程建設(shè)項目招標投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等公共資源進入統(tǒng)一平臺進行交易，在全國范圍內(nèi)形成規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易平臺體系，實現(xiàn)公共資源交易全過程電子化。公共資源交易平臺整合遵循四項基本原則：堅持政府推動、社會參與，堅持公共服務(wù)、資源共享，堅持轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新監(jiān)管，堅持統(tǒng)籌推進、分類指導(dǎo)。

公共資源交易中心的功能定位與實際效果

2013年，國務(wù)院關(guān)于提請全國人大審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的議案指出，政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心。正是基于上述要求，63號文明確了公共資源交易中心的功能定位，主要表現(xiàn)為管理體制、運行機制和規(guī)則體系三個方面。

在管理體制方面，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和相互協(xié)調(diào)的要求，推進公共資源交易服務(wù)、管理與監(jiān)督職能相互分離，完善監(jiān)管機制，防止權(quán)力濫用。發(fā)展改革部門屬于綜合協(xié)調(diào)部門，要會同有關(guān)部門加強對公共資源交易平臺工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。各級招標投標行政監(jiān)督、財政、國土資源、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門應(yīng)加強對公共資源交易活動的專業(yè)監(jiān)督執(zhí)法工作，同時，健全行政監(jiān)督與監(jiān)察、審計的協(xié)作配合工作機制。

在運行機制方面，按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革方向，簡化交易環(huán)節(jié)，提高工作效率，完善公共資源交易平臺服務(wù)功能，公開服務(wù)流程、工作規(guī)范和監(jiān)督渠道，整治各種亂收費行為，切實降低市場主體交易成本、減輕相關(guān)負擔。同時，建立健全公共資源交易信息和信用信息公開共享制度；建立市場主體以及第三方參與的社會評價機制，對平臺提供公共服務(wù)情況進行考核評價。強化各級公共資源交易中心的服務(wù)功能，應(yīng)與依法設(shè)立的相關(guān)專業(yè)服務(wù)機構(gòu)加強業(yè)務(wù)銜接，保證其法定職能正常履行；不得取代依法設(shè)立的政府集中采購機構(gòu)的法人地位、法定代理權(quán)以及依法設(shè)立的其他交易機構(gòu)和代理機構(gòu)從事的相關(guān)服務(wù)，不得違法從事或強制指定招標、拍賣等中介服務(wù)，不得行使行政審批、備案等管理職能，不得強制非公共資源交易項目在平臺交易，不得通過設(shè)置注冊登記、設(shè)立分支機構(gòu)、資質(zhì)驗證、投標（競買）許可、強制擔保等限制性條件阻礙或者排斥其他地區(qū)市場主體進入本地區(qū)公共資源交易市場。

在規(guī)則體系方面，在整合平臺層級、信息資源、場所資源和專家資源的基礎(chǔ)上，出臺全國統(tǒng)一的公共資源交易平臺管理辦法，國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級政府及部門在清理相關(guān)公共資源交易規(guī)則基礎(chǔ)上，根據(jù)工程建設(shè)項目招標投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等法律法規(guī)和交易特點，制定實施全國分類統(tǒng)一的平臺交易規(guī)則和技術(shù)標準。各省級政府要根據(jù)全國統(tǒng)一的規(guī)則和辦法，結(jié)合本地區(qū)實際，制定平臺服務(wù)管理細則，完善服務(wù)流程和標準。

從上述要求來看，設(shè)置公共資源交易中心的初衷就是為了實現(xiàn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、提高效率的要求，由國家發(fā)展和改革委員會牽頭，對各類公共資源交易平臺進行整合，建立一個統(tǒng)一的公共資源交易平臺，明確管理體制、運行機制和交易規(guī)則，為分散在各專業(yè)領(lǐng)域的公共資源交易提供統(tǒng)一高效的服務(wù)。因此，公共資源交易中心的功能定位重在服務(wù)和交易過程監(jiān)督，其業(yè)務(wù)監(jiān)管仍然屬于原職能部門。以政府采購為例，其專業(yè)監(jiān)管責任仍由財政部門履行。

通過幾年的資源整合，由中央政府統(tǒng)領(lǐng)、省級政府主導(dǎo)、市級政府主管的三級公共資源交易中心已經(jīng)完成，全國各類交易平臺已從4103個整合為現(xiàn)在的不到400個，數(shù)量減少91%。在全國范圍內(nèi)規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效的平臺體系初步建成，地方通過省級公共資源交易平臺基本實現(xiàn)市級平臺橫向貫通，讓遠程評標成為現(xiàn)實，總體來看公共資源配置的效率和效益明顯提高，公共資源交易市場有序發(fā)展，進而促進了當?shù)亟?jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，其公益性、服務(wù)性等公共價值屬性得到切實的體現(xiàn)。

集采機構(gòu)并入公共資源交易中心后的屬性

公共資源交易平臺從整合到融合是一個改革方向，將集采機構(gòu)并入公共資源交易中心就是一個重要舉措。因此，有必要專門針對這個問題的屬性從資源整合和體制變革兩個維度進行探討。

第一，集采機構(gòu)并入公共資源交易中心屬于資源整合嗎？

通過幾年的努力，各地將各類公共資源交易平臺整合進入公共資源交易中心，工作的目標均是為提高公共資源配置的效率和效益，提升公共資源交易服務(wù)質(zhì)量。因此，集采機構(gòu)并入公共資源交易中心屬于資源整合，根據(jù)政府采購法及其實施條例的要求，集采機構(gòu)獨立法人地位并未改變，財政部門的專業(yè)監(jiān)督責任并未改變。所改變的是，政府采購交易環(huán)境和規(guī)則、信息共享機制、招標投標方式、業(yè)務(wù)監(jiān)督環(huán)節(jié)和方式等，公共資源交易中心所設(shè)平臺與集采機構(gòu)單獨設(shè)立平臺存在較大區(qū)別，應(yīng)該說這是政府主動優(yōu)化營商環(huán)境的行為，有利于進一步提高政府采購尤其是集采效率的具體體現(xiàn)。

第二，集采機構(gòu)并入公共資源交易中心屬于體制變革嗎？

有觀點認為，公共資源交易中心應(yīng)強調(diào)獨立性和統(tǒng)一性。集采機構(gòu)并入公共資源交易中心屬于體制變革，并入公共資源交易中心的集采機構(gòu)不應(yīng)再保留獨立法人地位，并且一些地方就是如此落實的。對于此觀點，筆者并不認同，因為上述做法均與前面文件相沖突，也不符合公共資源整合的初衷，更不是個別財政部門放棄業(yè)務(wù)監(jiān)督的理由。公共資源交易中心實質(zhì)上屬于政府非營利性服務(wù)中心。集采機構(gòu)并入公共資源交易中心，旨在共享平臺、共享信息、共享專家資源，提高服務(wù)效率，共同遵守交易規(guī)則等。但集采機構(gòu)的屬性以及人員的歸屬不能改變。目前，個別地方存在并入公共資源交易中心的集采機構(gòu)失去了獨立法人地位的情況，建議這些地方盡快恢復(fù)集采機構(gòu)的獨立法人地位。

總而言之，從公共資源交易中心設(shè)置的初衷、功能定位、實際效果和發(fā)展方向進行回顧總結(jié)和分析后，不難發(fā)現(xiàn)，集采機構(gòu)并入公共資源交易中心是提高資源配置效率的內(nèi)在要求，不是體制變革的外在體現(xiàn)。

（作者系南京審計大學(xué)副校長）

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