確保“誰選擇誰負(fù)責(zé)”與“我采購我決定”

【實(shí)務(wù)探討】

確?！罢l選擇誰負(fù)責(zé)”與“我采購我決定”

——關(guān)于如何保障采購人權(quán)利行使的實(shí)踐分析

■ 蔣守華

政府采購法第十四條規(guī)定，“政府采購當(dāng)事人是指在政府采購活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等”。法律規(guī)定很明確，政府采購活動(dòng)中的各當(dāng)事人依法享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，具體到采購人，其享有的權(quán)利就是依法實(shí)施采購，承擔(dān)的義務(wù)就是監(jiān)督合同履行并支付合同價(jià)款。然而，實(shí)際執(zhí)行中，采購人的權(quán)利經(jīng)常被干預(yù)、分解和弱化，導(dǎo)致權(quán)利喪失和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。黨的十八大以來，國家在強(qiáng)化依法行政的基礎(chǔ)上，深入開展“放管服”改革，采購人的權(quán)利正逐步得到回歸，但妨礙采購人權(quán)利行使的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。正本清源，不忘政府采購初心，依法保障采購人權(quán)利，是當(dāng)前政府采購制度改革的“主旋律”。

采購人擁有的權(quán)利

對(duì)照政府采購法，筆者梳理了采購人擁有的5項(xiàng)權(quán)利。

第一，有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)。政府采購法第十九條規(guī)定，“采購人可以委托集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購人指定采購代理機(jī)構(gòu)”。

第二，有權(quán)與采購代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議。政府采購法第二十條規(guī)定，“采購人依法委托采購代理機(jī)構(gòu)辦理采購事宜的，應(yīng)當(dāng)由采購人與采購代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)”。

第三，有權(quán)自主選擇評(píng)審專家。對(duì)于采用招標(biāo)方式的項(xiàng)目，政府采購法沒有規(guī)定必須組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，也未規(guī)定必須從專家?guī)熘谐槿＜摇５墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第四十八條則明確，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從省級(jí)以上財(cái)政部門設(shè)立的政府采購評(píng)審專家?guī)熘校ㄟ^隨機(jī)方式抽取評(píng)審專家。對(duì)技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目，通過隨機(jī)方式難以確定合適評(píng)審專家的，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，采購人可以自行選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的評(píng)審專家。

對(duì)于采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)方式的項(xiàng)目，政府采購法第三十八條和第四十條僅規(guī)定，談判小組和詢價(jià)小組“由采購人的代表和有關(guān)專家共3人以上的單數(shù)組成，其中專家的人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3”，也未規(guī)定必須從專家?guī)熘谐槿＜?。按照“法無禁止即可為”原則，采購人有權(quán)自主選擇評(píng)審專家。

第四，有權(quán)自行組織單一來源采購活動(dòng)。政府采購法第三十九條規(guī)定，“采取單一來源方式采購的，采購人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項(xiàng)目質(zhì)量和雙方商定合理價(jià)格的基礎(chǔ)上進(jìn)行采購”?；谠摋l規(guī)定，對(duì)于未納入集中采購目錄內(nèi)的單一來源采購項(xiàng)目，采購人可以按照公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠實(shí)信用的原則自行組織采購活動(dòng)，不需委托代理機(jī)構(gòu)組織采購。

第五，有權(quán)委托采購代理機(jī)構(gòu)簽訂政府采購合同。政府采購法第四十三條規(guī)定，“采購人可以委托采購代理機(jī)構(gòu)代表其與供應(yīng)商簽訂政府采購合同。由采購代理機(jī)構(gòu)以采購人名義簽訂合同的，應(yīng)當(dāng)提交采購人的授權(quán)委托書，作為合同附件”?；谠摋l規(guī)定，采購人可直接與供應(yīng)商簽訂政府采購合同，也可委托采購代理機(jī)構(gòu)簽訂合同。

干預(yù)或妨礙采購人行使權(quán)利的現(xiàn)象

實(shí)踐中，采購人的權(quán)利行使常常受到干預(yù)，筆者總結(jié)了以下幾種現(xiàn)象：

干預(yù)采購人自主選擇采購代理機(jī)構(gòu)。出于擔(dān)心采購人與采購代理機(jī)構(gòu)形成不當(dāng)利益關(guān)系考慮，有的要求采購人必須從有關(guān)部門（非采購人）建立的代理機(jī)構(gòu)庫中隨機(jī)選擇采購代理機(jī)構(gòu)，有的不允許采購人長(zhǎng)期只委托一家采購代理機(jī)構(gòu)，有的要求采購人必須通過競(jìng)爭(zhēng)選拔方式選擇采購代理機(jī)構(gòu)等。

干預(yù)采購人自主協(xié)商確定代理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在國家已取消招標(biāo)代理費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的情況下，仍一刀切地要求采購人在簽訂委托代理合同時(shí)按照（或參照）曾經(jīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定代理費(fèi)。

強(qiáng)制采購計(jì)劃備案和從專家?guī)熘谐槿＜?。在政府采購法未?guī)定采購計(jì)劃備案，以及未規(guī)定從評(píng)審專家?guī)熘谐槿＜业那闆r下，政府采購法實(shí)施條例第二十九條規(guī)定，“采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)集中采購目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算編制政府采購實(shí)施計(jì)劃，報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門備案”。該條例第三十九條還規(guī)定，“除國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的情形外，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從政府采購評(píng)審專家?guī)熘须S機(jī)抽取評(píng)審專家”。采購計(jì)劃備案影響采購效率。強(qiáng)制要求從專家?guī)祀S機(jī)抽取專家，弱化了采購人的權(quán)利，所形成的“我采購、你決定”的采購機(jī)制，影響采購結(jié)果，也導(dǎo)致責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。

要求委托采購代理機(jī)構(gòu)組織單一來源采購。對(duì)于未納入集中采購目錄內(nèi)的單一來源采購項(xiàng)目，在政府采購法未規(guī)定必須委托采購代理機(jī)構(gòu)（包括集中采購代理機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)）組織采購的情況下，有關(guān)部門仍要求采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)并需從專家?guī)熘谐槿≡u(píng)審專家，影響采購效率，浪費(fèi)財(cái)政資金（需額外承擔(dān)代理費(fèi)和專家評(píng)審費(fèi)）。

要求直接和供應(yīng)商簽訂政府采購合同?；诓少彺頇C(jī)構(gòu)的專業(yè)化特點(diǎn)，政府采購法規(guī)定的“采購人可以委托采購代理機(jī)構(gòu)代表其與供應(yīng)商簽訂政府采購合同”，能較好地發(fā)揮采購代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化特點(diǎn)，提高合同簽訂效率，減少采購人的行政成本?，F(xiàn)實(shí)情況卻是，有關(guān)部門一刀切地要求采購人直接與供應(yīng)商簽訂合同。

依法保障采購人權(quán)利的建議

中央全面深化改革委員會(huì)2018年11月14日審議通過《深化政府采購制度改革方案》并指出，“深化政府采購制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任”。新修訂的預(yù)算法第五十三條也明確規(guī)定，“各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體,負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行,并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”。依法保障采購人的政府采購權(quán)利，既是強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，形成采購主體職責(zé)清晰的前提，也是改進(jìn)政府采購代理和評(píng)審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購交易機(jī)制的要求，更是政府采購法賦予采購人基本權(quán)利的集中體現(xiàn)，因此，應(yīng)盡快消除妨礙采購人行使采購權(quán)利的各種羈絆。

不能侵害采購人自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)的權(quán)利。政府采購法規(guī)定的“采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)”，體現(xiàn)的是“誰委托誰負(fù)責(zé)，誰出問題誰擔(dān)責(zé)”的權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制，干預(yù)采購人自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)，等于打破了權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制，表面上看是為了防止采購人通過利益關(guān)系選擇采購代理機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上卻造成了采購人的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，一旦采購代理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)違法違規(guī)問題需要向采購人問責(zé)時(shí)，采購人可理直氣壯地把責(zé)任推卸掉。

作為享有自主選擇代理機(jī)構(gòu)權(quán)利的采購人，既要依法行使權(quán)利，更要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，避免權(quán)利濫用導(dǎo)致采購代理機(jī)構(gòu)選擇不當(dāng)影響采購活動(dòng)。一是要根據(jù)采購項(xiàng)目特點(diǎn)和采購代理機(jī)構(gòu)專業(yè)特長(zhǎng)選擇適合的采購代理機(jī)構(gòu)。二是要建立集體研究、集體決策的采購代理機(jī)構(gòu)選擇機(jī)制，防止利益關(guān)系左右采購代理機(jī)構(gòu)選擇。三是要以法律為武器，自覺抵制其他任何單位和個(gè)人通過各種方式（包括集中建庫）為自己指定采購代理機(jī)構(gòu)的行為。

不能強(qiáng)制要求按固定標(biāo)準(zhǔn)確定委托代理費(fèi)。代理費(fèi)由采購人承擔(dān)。國家取消招標(biāo)代理費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)后，采購人和采購代理機(jī)構(gòu)可按市場(chǎng)化原則協(xié)商確定代理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制要求采購人和代理機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)確定代理費(fèi)，表面上看是為了防止采購人和代理機(jī)構(gòu)以代理費(fèi)名義進(jìn)行利益交換，但不切合實(shí)際的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)恰恰成為隱形利益交換的“擋箭牌”。采購項(xiàng)目的特點(diǎn)各不相同，代理難易程度也不相同，代理費(fèi)理應(yīng)有所差異，典型特例是單一來源采購項(xiàng)目，仍要求按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)確定代理費(fèi)明顯不合理。所以，應(yīng)放權(quán)采購人和采購代理機(jī)構(gòu)自主協(xié)商確定代理費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)。

作為依法享有該項(xiàng)權(quán)利的采購人，要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制，科學(xué)合理協(xié)商確定具體項(xiàng)目的代理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

取消采購計(jì)劃備案和從專家?guī)斐槿＜业囊?guī)定。既然政府采購法未規(guī)定采購計(jì)劃備案和從評(píng)審專家?guī)熘谐槿＜遥瑢?duì)于已實(shí)現(xiàn)采購計(jì)劃電子化備案的，監(jiān)管部門可取消采購計(jì)劃審核環(huán)節(jié)，由采購人自動(dòng)生成采購計(jì)劃備案表。在專家使用上，可按照《政府采購評(píng)審專家管理辦法》第十三條“技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目，通過隨機(jī)方式難以確定合適評(píng)審專家的，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，采購人可以自行選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的評(píng)審專家”的規(guī)定，放權(quán)采購人自行選擇評(píng)審專家，既可從專家?guī)熘谐槿?，也可從專家?guī)熘膺x擇，體現(xiàn)“誰選擇、誰負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制和“我采購、我決定”的采購決策機(jī)制。各地所建立的專家?guī)?，只起輔助服務(wù)作用，而不體現(xiàn)強(qiáng)制性。

單一來源采購活動(dòng)可由采購人自行組織。由于單一來源方式具有特殊性，采購人在組織采購活動(dòng)之前，已對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)供求關(guān)系進(jìn)行了考察，對(duì)唯一供應(yīng)商的基本情況也已知悉，在符合單一來源方式條件并經(jīng)財(cái)政部門審批（公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以上），或自主確定可采用單一來源方式采購（公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下）的情況下，完全可直接與供應(yīng)商商定合理價(jià)格。因此，應(yīng)根據(jù)政府采購法第三十九條的規(guī)定，允許采購人自行組織采購活動(dòng)。

對(duì)于達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，采購人應(yīng)嚴(yán)格按照審批程序報(bào)批單一來源采購方式，未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，采購人應(yīng)按照政府采購法第三十一條規(guī)定的情形確定單一來源采購方式。組織單一來源采購時(shí)，要與供應(yīng)商科學(xué)合理商定采購價(jià)格，并對(duì)采購結(jié)果和采購價(jià)格予以公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

采購人可授權(quán)采購代理機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商簽訂采購合同。建議有關(guān)部門在制定政府采購規(guī)章制度時(shí)，鼓勵(lì)采購人按照政府采購法關(guān)于“采購人可以委托采購代理機(jī)構(gòu)代表其與供應(yīng)商簽訂政府采購合同”的規(guī)定，授權(quán)采購代理機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商簽訂政府采購合同，提高合同簽訂效率，降低行政管理成本。

（作者單位：山東省濰坊市財(cái)政局）

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