政采政策公共屬性影響幾何

政采政策公共屬性影響幾何

■ 劉小川 唐東會

公共政策是政府行動的指南，政府采購政策是公共政策的核心組成部分。政府采購在經(jīng)濟(jì)與政治生活中所產(chǎn)生的客觀作用，需要通過一系列政府采購政策進(jìn)行引導(dǎo)，而制定正確的政府采購政策，又需要對其政策的客觀功能以及政策的基礎(chǔ)構(gòu)造有一個深刻的認(rèn)知。

《中華人民共和國政府采購法》的正式實施，標(biāo)志著我國政府采購活動已經(jīng)納入法制的軌道。因此，不僅要將政府采購作為優(yōu)化財政支出的主要手段，而且要將政府采購提升到政策的高度去認(rèn)識，制定出符合中國國情的政府采購政策，以實現(xiàn)我國政治和諧、宏觀經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行以及對外開放戰(zhàn)略的順利實施等目標(biāo)。

公共政策特征

公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局為解決某項公共問題或滿足某項公眾需要，所選擇的行動方案或不行動決定。由此定義，可以理解公共政策有以下4大特點。

第一， 公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動。所謂公共權(quán)威當(dāng)局是指對公民個人的行動或私人部門和其他社會組織的行為具有治制權(quán)和合法權(quán)的機(jī)構(gòu)。通常情況下，公共政策是由政府機(jī)關(guān)制定。但這并不意味著社會其他組織對政策的制定不產(chǎn)生影響作用。

第二，公共政策的選擇行動是一種有意識的行動。一般而言，一項公共政策有一個或一組特定的目標(biāo)，一個基本的方針，一條選定的行動路線或方案。公共政策的選擇是政府有意識、有目的，或有目標(biāo)導(dǎo)向的行為。

第三，公共政策是問題導(dǎo)向的政策。公共政策的主要目的在于解決社會問題。如果一個社會沒有任何問題，公共政策也沒有存在的必要。公共政策所處理的公共問題可能是單一的，也可能是一系列相互關(guān)聯(lián)的社會問題，還可能是一個政策問題的網(wǎng)絡(luò)。

第四，公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動。公共政策既包括政府機(jī)關(guān)“積極”采取的行動綱領(lǐng)，對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，解決社會經(jīng)濟(jì)中的重大問題，也包括政府的不行動或不作為。其實，不作為也是政府的政策，也會對社會活動起到干預(yù)的作用。

政府采購政策的公共功能

政府采購政策的公共性特征，顯然是公共政策的組成部分，應(yīng)該具有公共政策所應(yīng)具有的特點。也就是說，政府采購政策同樣具有公共政策的一般功能。不僅如此，由于政府采購的物質(zhì)屬性，使其在公共政策中必然發(fā)揮主導(dǎo)作用。

隨著我國經(jīng)濟(jì)實力的不斷增強(qiáng)、市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的不斷完善，客觀上要求政府職能逐步向宏觀調(diào)控與強(qiáng)化公共服務(wù)方面發(fā)展，因此，制定符合我國實際的公共政策尤為重要。政府采購政策作為公共政策核心，既要實現(xiàn)全民的公共利益，又要履行政府的公共責(zé)任，而這些政策功能將會產(chǎn)生5個方面的影響。

第一，節(jié)省政府開支，提高行政管理水平。從政府層面看，節(jié)省財政支出，最大限度地發(fā)揮有限資金的使用效益，應(yīng)當(dāng)是各級財政面臨的最突出問題。“政府消費(fèi)”作為財政支出的重要“一塊”，如何“堵口”“節(jié)流”“防滲”，自然是一個十分迫切而嚴(yán)峻的課題。

在傳統(tǒng)的分散采購體制下，財政只從宏觀上通過預(yù)算來安排各級政府的支出計劃。通過劃撥經(jīng)費(fèi)，各用款單位根據(jù)所需自行分散選購。由于在花錢辦事階段脫離監(jiān)控，從而出現(xiàn)盲目采購、重復(fù)采購、隨意采購以及購買質(zhì)次價高等現(xiàn)象，造成資金使用效益嚴(yán)重低下和浪費(fèi)。實施政府采購制度后，由于從財政資金的宏觀分配到具體的花錢辦事實行了全方位監(jiān)控，所以減少了資金流通環(huán)節(jié)，提高了資金的使用效率，為國家節(jié)約了大量的財政資金。

第二，強(qiáng)化反腐倡廉，促進(jìn)政治和諧。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，我國的法制體系尚待完備，部分政府購買活動中存在采購消費(fèi)“以私代公”等不合法行為。實施政府采購方式，使政府的各項采購活動都在公開、公平、公正、透明的環(huán)境中運(yùn)作，形成財政、審計、供應(yīng)商和社會公眾等全方位參與監(jiān)督的機(jī)制，使不法分子無機(jī)可乘，從源頭上有效地遏止公共采購活動中的各種腐敗現(xiàn)象。在當(dāng)前新形勢下，反腐倡廉不僅要靠道德教育，更要靠制度創(chuàng)新，形成主客觀共同起作用的監(jiān)督約束機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督效果。

第三，促進(jìn)宏觀調(diào)控，優(yōu)化市場環(huán)境。實踐證明，市場經(jīng)濟(jì)不可能自行保證國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，需要政府適度的宏觀調(diào)控與環(huán)境管理。因此，政府采購政策的一個重要功能是：政府按照市場規(guī)則將其財力運(yùn)用于市場并影響市場以實現(xiàn)政府的既定宏觀目標(biāo)。

具體而言，政府采購政策調(diào)控的應(yīng)用領(lǐng)域包括以下3點：一是政府作為國家最大的消費(fèi)者，其采購的數(shù)量、品種和頻率，可以反映出財政政策的松與緊，對整個國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接影響，還可以對國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況進(jìn)行微調(diào)或顯調(diào)。二是為支持和扶持民族工業(yè)和中小企業(yè)，可以制定相應(yīng)的政府采購政策，要求政府采購部門向重點企業(yè)或產(chǎn)業(yè)實施有傾向的采購，通過授予政府采購合同的方式直接體現(xiàn)政策偏好。還可以在政府采購制度中滲入明確的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，以市場信號引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，起到間接調(diào)控的目的。例如，美國聯(lián)邦政府在《科技政策聲明》提出，政府將耗資90億美元，以政府采購的形式培育新產(chǎn)品市場，并對進(jìn)行技術(shù)開發(fā)的企業(yè)實行減免65億美元稅收政策，將民用科研費(fèi)用占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例增加到3%。三是在世界經(jīng)濟(jì)一體化的大背景下，通過建立符合國際規(guī)范的政府采購制度、制定鼓勵“走出去”戰(zhàn)略的政府采購政策，引導(dǎo)本國經(jīng)濟(jì)走向世界，參與國際競爭。我國企業(yè)可以進(jìn)入其他國家的政府采購市場，其他國家的企業(yè)也可進(jìn)入我國的政府采購市場，從而消除因封閉造成的政府采購貨物、工程和服務(wù)質(zhì)次價高的現(xiàn)象?？偠灾瑢⒄少徴吲c其他經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合，可以促進(jìn)政府各項重大政策目標(biāo)的實現(xiàn)，正如美國政府采購制度專家史蒂夫所說的，政府采購的國際化可以取得“各種利益的微妙平衡及利益的均衡分享”的合理結(jié)論。

第四，維護(hù)公平原則，保護(hù)市場秩序。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，市場競爭一定要體現(xiàn)公平有序的原則。政府作為市場上最大的“買家”，由于其購買的品種多、數(shù)量大、頻率高，歷來是供應(yīng)商角逐的主要對象。傳統(tǒng)的采買方式是建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制上的，不存在平衡市場利益問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果順其發(fā)展，勢必造成幾家歡樂幾家愁，造成市場主體之間的不正當(dāng)競爭，引發(fā)市場秩序混亂。實行政府采購制度，由于其公開、公平的特性，為供應(yīng)商提供了均等的機(jī)會，廠商只能在質(zhì)量、配置、價格、服務(wù)等方面進(jìn)行全方位競爭，進(jìn)而促使商家在綜合實力上下功夫。此外，國際通行的政府采購制度還有一項重要內(nèi)容，就是嚴(yán)格考察供應(yīng)商3年來是否依法納稅，是否有不正當(dāng)競爭行為，考核供應(yīng)商的高級管理人員是否有犯罪的記錄，如有一項存在，該供應(yīng)商都將被排斥在政府采購范圍之外，這對于維護(hù)市場秩序、促進(jìn)良性競爭同樣起著不可低估的作用。

第五，輔佐公共支出管理，體現(xiàn)宏觀政策效應(yīng)。公共支出管理是國家管理經(jīng)濟(jì)的重要手段之一，而作為公共支出管理的一個重要環(huán)節(jié)的政府采購，又是政府支出政策的主要內(nèi)容。一個國家的政府可利用政府采購作為調(diào)解本國經(jīng)濟(jì)的重要手段。同時，通過彈性的政府采購計劃，可以實現(xiàn)以下政策效果：保護(hù)民族工業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化；促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展；促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展；保護(hù)環(huán)境；支持技術(shù)創(chuàng)新；調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行；保護(hù)弱勢群體。

總之，政府采購能夠有效地將政府的財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策及社會發(fā)展計劃的總體要求有機(jī)地結(jié)合起來并具體落到實處，從而具有重要的政策意義。

（本文節(jié)選自《中國政府采購政策的思路與框架》一書，本報獲原作者授權(quán)發(fā)表）

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