撥開實踐迷霧 破除改革藩籬

撥開實踐迷霧 破除改革藩籬

——盤點2021年那些登上熱搜的實務話題

■ 本報記者 楊文君

政府采購需求管理

自財政部于2021年4月30日發(fā)布《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）以來，“政府采購需求管理”一詞便出現(xiàn)在各大媒體報刊、培訓班以及業(yè)界大咖的授課內(nèi)容中。

對此，《中國政府采購報》實務版特開啟了“實踐視角下的需求管理辦法”欄目，并邀請采購一線人員暢談對政府采購需求管理的理解。

水利部預算執(zhí)行中心政府采購處負責人沈桑陽在《長鏈條、全視角看政府采購需求管理》一文中指出，《辦法》的出臺，補齊了需求管理無專項制度可依的短板。但是，對照全面加強政府采購需求管理的要求，《辦法》還存在“就需求管理論需求管理”的局限，為提高預算執(zhí)行效果、更好實現(xiàn)采購人目標提供有力保障，建議從以下3個方面著手：一是前移關(guān)口，將確定政府采購需求環(huán)節(jié)置于申報預算之前。二是建立標準，為規(guī)范編制政府采購需求提供指引。三是創(chuàng)新設計，依托信息化、智能化手段提升政府采購工作水平。

由中央國家機關(guān)政府采購中心工作人員桑曉夏撰寫的《落實政府采購需求管理辦法要把握好七個重點》一文同樣引發(fā)業(yè)界關(guān)注。作者認為，若想真正貫徹《辦法》，要適應以采購需求為引領的改革方向；堅持系統(tǒng)觀念，與上位法做好銜接；明確適用對象，堅持原則性與靈活性相結(jié)合；要關(guān)注作為資格條件的業(yè)績的限制性條件；要重視項目的全生命周期成本；要警惕需求調(diào)查流于形式的問題等。

可以說，《辦法》的出臺對各方當事人都提出了更高的要求。在《立足政采需求 拓展代理服務》一文中，作者就提出，代理機構(gòu)要將服務向前延展，幫助采購人做好需求調(diào)查、編制等。

較大數(shù)額罰款

較大數(shù)額罰款的判定一直是實踐中的難題，在今年的各類探討中，其依舊“榮登”熱搜榜單。前不久，財政部就《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十九條第一款較大數(shù)額罰款具體適用問題向社會公開征求意見，擬將較大數(shù)額罰款認定標準統(tǒng)一為200萬元以上，可以說，這一話題再起波瀾。

其實，對于這一主題，本報此前刊登了不少文章，如，《“較大數(shù)額罰款”的“前世今生”》《全國各地較大數(shù)額罰款標準一覽表》《“較大數(shù)額罰款”認定應符合相應的聽證標準》等，這里面既有對各地較大數(shù)額罰款標準的梳理，也有案例現(xiàn)身說法?？傊^大數(shù)額罰款的判定并非易事，天津市公共資源交易中心評標部部長王永鋒建議，厘清政府采購法中重大違法記錄與行政處罰裁量權(quán)中從重行政處罰的區(qū)別，合理考慮優(yōu)化營商環(huán)境下政府采購領域較大數(shù)額罰款標準適用的平衡性。

中小企業(yè)

去年年底，《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》正式“出爐”，但關(guān)于政府采購該如何幫助中小企業(yè)，中小企業(yè)如何判定，怎樣的中小企業(yè)才能享受價格扣除優(yōu)惠等問題依舊是實踐人員心中的“老大難”，為此，財政部還專門發(fā)布了兩期文章進行逐一解答，本報也刊登了多期“有問有答”欄目進行答疑解惑。

尤其是《企業(yè)是否享受中小企業(yè)優(yōu)惠要按采購文件規(guī)定劃型》一文，其解答的就是實踐中的“高發(fā)”問題。在某項目的政府采購活動中，其采購文件規(guī)定項目所屬行業(yè)為A行業(yè)。某投標供應商經(jīng)營范圍較廣，經(jīng)營A、B兩種行業(yè)，且B行業(yè)為其主營業(yè)務。若按B行業(yè)劃分，該供應商為小型企業(yè)，若按A行業(yè)劃分，該企業(yè)屬于中大型企業(yè)。那么，在該項目中，這家供應商能享受小微企業(yè)價格扣除優(yōu)惠嗎？對此，受訪對象一致認為，采購文件已經(jīng)明確采購標的對應的中小企業(yè)劃分標準所屬行業(yè)為A，供應商此次投標就只能按A行業(yè)劃分為中大型企業(yè)，故不能享受對小微企業(yè)的價格扣除優(yōu)惠。

此外，中央國家機關(guān)政府采購中心工作人員桑曉夏撰寫的《“四問”政府采購工程如何促進中小企業(yè)發(fā)展》別出心裁，從較少提及的工程項目角度，探討如何促進中小企業(yè)發(fā)展。

框架協(xié)議采購

今年年初，框架協(xié)議采購一詞走進大眾視野，且格外醒目。一方面是因為其被寫入了政府采購法修訂草案；另一方面，因為針對其制定的管理辦法向社會公開征求了意見。

在中國，框架協(xié)議采購還算是個新詞，對于其具體含義，與協(xié)議供貨和定點采購的聯(lián)系與區(qū)別，業(yè)界還存有不同程度的疑惑。為此，我報專門邀請了業(yè)界“大咖”針對這些問題進行了討論和答疑，以探框架協(xié)議采購的“前世今生”。

其實，框架協(xié)議采購作為國際上通用的一種方式，在聯(lián)合國、世界銀行以及企業(yè)采購活動中被普遍應用，但目前還沒有統(tǒng)一定義。我國政府采購領域借鑒了國外框架協(xié)議采購的組織模式，但沒有從采購方式的角度正式提出。普遍性認識是，協(xié)議供貨和定點采購只能由集采機構(gòu)來負責操作和執(zhí)行。實際上，除了集中采購目錄內(nèi)小額零星采購適宜采用協(xié)議供貨和定點采購外，還有很多非集中采購目錄內(nèi)的項目同樣可以采用類似框架協(xié)議采購的方式。

盡管框架協(xié)議管理辦法在征求意見時面臨一些爭議，但多數(shù)業(yè)界人士都希望相關(guān)辦法盡早出臺。

政采電子化

近年來，全國各地掀起了一股政府采購電子化熱潮。政府采購流程嵌入各種電子系統(tǒng)或軟件中，此舉在給各方當事人帶來方便的同時，也帶來了越來越多的質(zhì)疑或投訴，有些甚至“剪不斷，理還亂”。

《電子系統(tǒng)引發(fā)投訴處理困境，呼喚政采電子化頂層設計》一文就講述了這樣一起案例：某政府采購項目運用G公司開發(fā)的電子系統(tǒng)進行公開招標，招標文件、投標文件均需導入該電子系統(tǒng)。但后期卻引來A公司的投訴，A公司制作的招標文件與G公司指定投標制作軟件格式不符，使得A公司使用G公司指定的軟件制作投標文件時，所制作出的投標文件無法滿足招標文件格式要求。該案發(fā)生后，關(guān)于誰來“背鍋”的問題引發(fā)討論，結(jié)果莫衷一是，但業(yè)界對于政府采購電子化頂層設計的呼喚是一致的。

另外，《政采電子化實施莫成“兩張皮”》一文也獲得了不錯的點擊量，其講述的就是采購人在實施電子化過程中，卻又要求供應商提供紙質(zhì)文件，說一套，做一套，結(jié)果引來投訴。

政府采購電子化實施辦法何時能夠出臺？業(yè)界翹首以待。

履約保證金

依稀記得，《履約保證金，收還是不收》一文刊登當晚，微信點擊量瞬間達“4000+”，可見，對于履約保證金的收取問題，業(yè)界還存在很大的疑問。

實際上，許多地方都出臺了規(guī)范保證金收取與退還的制度辦法，并規(guī)定，應根據(jù)項目特點、市場狀況、供應商誠信、履約周期長短、結(jié)算方式等情況綜合考慮減免履約保證金問題，保證金應以非現(xiàn)金形式收取，在采購合同中約定履約保證金退還的方式、時間、條件和不予退還的情形，明確逾期退還履約保證金的違約責任等。

但關(guān)于收與不收的問題，業(yè)界還是非?？鄲??？傮w而言，專家們給出的意見是不能“一刀切”，要根據(jù)項目特點等多種因素綜合考量。這也與各地出臺的辦法“不謀而合”。

此外，有觀點強調(diào)，應避免變相收取履約保證金，將質(zhì)保金和履約保證金混為一談。需要改變簡單通過履約保證金保障項目質(zhì)量的觀念和工作方法，也不能違規(guī)收取沒有法律依據(jù)的保證金，實踐中需要探索既能控制風險又可以減輕供應商資金壓力的新方法。

質(zhì)檢報告

讀者朋友是否還記得，人民網(wǎng)一則關(guān)于“質(zhì)檢報告無需送樣隨便買”的報道曾引起一片嘩然。跟隨這一熱點事件，我報也追蹤到了關(guān)于政府采購領域質(zhì)檢報告的案例。

案件很簡單，即某移動電源采購項目因招標文件要求供應商提交產(chǎn)品質(zhì)量檢測報告而遭受質(zhì)疑，但由其引發(fā)的3個實務問題卻是疑點重重。

能否要求供應商提供質(zhì)檢報告？檢測費用應當由誰承擔？如何解決落標人的煩惱？對于這3個問題，業(yè)界觀點分歧很大，尤其是檢測付費的問題。據(jù)了解，無論是強制性認證還是自愿性認證，“檢測+認證”的費用一般在2萬元左右。如果將移動電源產(chǎn)品送檢，不同實驗室的收費標準不盡相同。一般情況下，移動電源產(chǎn)品到中國質(zhì)量認證中心進行強制性認證的費用大概為1.8萬元，而自愿性認證需要2.2萬元。

這上萬元的檢測費到底由誰承擔更為合理？政府采購相關(guān)法律法規(guī)對此并沒有加以規(guī)定。采訪中，業(yè)內(nèi)人士普遍認為，如果采購人提出的檢測要求屬于強制性認證范圍，則費用由供應商承擔，這是其應盡的義務。但對于自愿性認證范圍的檢測報告，有觀點認為，應分情況討論。

優(yōu)化營商環(huán)境

“優(yōu)化營商環(huán)境永遠在路上”，這一語道出了今年全國各地工作的真實寫照。

2019年，伴隨著一份《財政部關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》的發(fā)布，優(yōu)化營商環(huán)境的理念深入人心。根據(jù)通知要求，各地紛紛拿出舉措。本年度各地的政府采購優(yōu)化營商環(huán)境舉措可以歸結(jié)為4方面，即聚焦電子化，打通資金鏈，落腳信息公開，開展專項清理。

電子化提升便捷性。以北京為例，今年，供應商不論是想?yún)⒓有☆~零星的采購活動，還是想?yún)⑴c分散采購項目，其只需登陸北京市“政府采購電子賣場”或“政府采購電子交易平臺”即可，全程線上操作，無需跑腿。

資金融通釋放紅利。今年3月份，重慶傳來好消息，參與重慶市政府采購的微型企業(yè)可免交諸多費用。同時，越來越多的地方開通了“政采貸”，縮短合同款項支付日期，企業(yè)參與政府采購項目的渠道愈加暢通。

意向公開增強透明度。打開中國政府采購網(wǎng)，越來越多的單位加入到意向公開的行列中。根據(jù)深化政府采購制度改革、優(yōu)化營商環(huán)境、財政部《關(guān)于開展政府采購意向公開工作的通知》的要求，絕大多數(shù)地區(qū)已開啟政府采購意向公開工作。

專項清理優(yōu)化環(huán)境。今年，財政部發(fā)布了《關(guān)于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》，隨即，全國各地都開啟了政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的工作，該舉措贏得一片“叫好聲”。

優(yōu)化營商環(huán)境只有進行時，沒有完成時。中央及地方還在做著諸多努力，未來更可期。

集采機構(gòu)轉(zhuǎn)型之道

今年，一直“堅挺”的北京市政府采購中心也整合進入了公共資源交易中心。伴隨著這一消息和深化改革的號角，很多業(yè)內(nèi)人士表示擔心：“集采機構(gòu)會不會被架空？接下來該怎么辦？”集采機構(gòu)面臨一系列轉(zhuǎn)型課題。

集采機構(gòu)的擔心也一直是我報關(guān)注的話題，我報此前特邀請了幾位實務專家針對這一問題展開圓桌討論。

面對當前集采機構(gòu)與公共資源交易平臺各式各樣的整合方式，結(jié)合深化改革要求，多數(shù)受訪專家表示，集采機構(gòu)不能自亂陣腳。集采機構(gòu)還是要依法合規(guī)做好服務，在此基礎上，要延伸自身的服務內(nèi)容，結(jié)合《政府采購需求管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，為采購人提供前期的需求調(diào)查服務。另外，還可以將后期的合同執(zhí)行、驗收管理等納入其服務內(nèi)容當中。集采機構(gòu)還要探討新模式，如電子化、網(wǎng)上商城、集中帶量采購等?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮穼蓹C構(gòu)提出了競爭要求，接下來，其可以探索跨級次、跨地區(qū)的競爭機制。

關(guān)于集采機構(gòu)的轉(zhuǎn)型問題，一方之力難成其就，各方都需要轉(zhuǎn)變思維。對于集采機構(gòu)，其自身要穩(wěn)住，提高自己的專業(yè)化水平。對于財政部門，也需處理好與公共資源交易中心的關(guān)系，開拓新思維，監(jiān)管好政府采購業(yè)務。對于國家層面，應當在頂層設計上理順關(guān)系，讓公共資源交易平臺的整合推進工作更加順暢。

直面現(xiàn)在，不畏將來。這才是集采機構(gòu)眼前要做好的事情。

代理機構(gòu)發(fā)展之路

近年來，社會代理機構(gòu)數(shù)量實現(xiàn)“井噴式”增長，隨之而來的是實踐中各種各樣的問題。今年的“聚光燈”依舊照到了代理機構(gòu)的發(fā)展之路上。

關(guān)于代理機構(gòu)，今年還有一個新變化。財政部要求組織開展全國政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督評價工作，原代理機構(gòu)監(jiān)督檢查工作不再單獨開展。

以北京代理機構(gòu)監(jiān)督檢查和評價的結(jié)果為例，當前代理機構(gòu)主要存在3方面問題：一是多而不全。從數(shù)據(jù)看，北京市政府采購代理機構(gòu)的數(shù)量足以支撐全部政府采購項目。但是，目前代理機構(gòu)能為采購人提供的服務內(nèi)容不夠全面，僅停留于寫寫招標文件，組織一下招標流程等基礎層面，這與政府采購代理機構(gòu)專業(yè)化轉(zhuǎn)型的要求，與為采購人提供前期咨詢、中期服務、后期標后管理的實際需求相距甚遠。二是大而不精。尤其是工程類兼營政府采購代理業(yè)務的機構(gòu)，公司實際員工很多，但是真正掌握政府采購知識，能夠獨立開展政府采購代理業(yè)務的人數(shù)可能只有幾個人。三是小而不專。多數(shù)小型政府采購代理機構(gòu)，雖然公司有5人或5人以上參與工作，但這幾個人中還有從事行政、財務甚至后勤工作的，實際可能僅1人至2人做過或聽說過政府采購代理業(yè)務，但這樣的代理機構(gòu)仍然敢冒著法律風險執(zhí)業(yè)。

走好差異化發(fā)展道路是業(yè)界共同的心聲。今年我報刊登的《百花齊放方能永葆生機》一文論述的就是此內(nèi)容，該文反響頗佳。本文講述到，隨著代理機構(gòu)競爭白熱化以及政府采購管理從程序?qū)蜣D(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導向，財政部門更加注重政府采購的績效評價，采購人和市場對代理機構(gòu)也提出了更高的要求。在這種情況下，代理機構(gòu)不得不選擇差異化發(fā)展路徑，尋找自身發(fā)展突破口。并且，由于政府采購涉及領域多，若代理機構(gòu)包攬所有服務門類，每個領域都難以做優(yōu)做強。

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