政采行政處罰裁量仍需“多思量”

【實(shí)務(wù)探討】

政采行政處罰裁量仍需“多思量”

——關(guān)于政府采購(gòu)行政處罰裁量基準(zhǔn)制定與結(jié)果應(yīng)用的探討

■ 本報(bào)記者 楊文君

打開(kāi)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，總能看到類(lèi)似的條款，比如，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)違反本法規(guī)定隱匿、銷(xiāo)毀應(yīng)當(dāng)保存的采購(gòu)文件或者偽造、變?cè)觳少?gòu)文件的，由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)處以2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款。面對(duì)這樣的規(guī)定，行政執(zhí)法人員往往很頭疼，處罰時(shí)猶豫不決：“什么情況下罰2萬(wàn)元？什么情況下罰5萬(wàn)元？何時(shí)又該罰10萬(wàn)元？”

實(shí)際上，對(duì)于這樣的情況，財(cái)政部門(mén)都有較大的行政處罰裁量權(quán)，這也在一定程度上造成了實(shí)踐中“同錯(cuò)不同罰”的問(wèn)題。

近日，某省財(cái)政廳發(fā)布了《財(cái)政行政處罰裁量基準(zhǔn)（政府采購(gòu)類(lèi)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《裁量基準(zhǔn)》），針對(duì)不同政府采購(gòu)主體的41項(xiàng)違法行為提出了行政處罰裁量基準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，該《裁量基準(zhǔn)》的出臺(tái)主要就是要解決文章開(kāi)篇中提到的問(wèn)題。

行政處罰裁量基準(zhǔn)是指什么？中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中給出了自己的理解。大致可以總結(jié)如下：行政裁量基準(zhǔn)，就是在法律賦予行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的前提下，行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)定的裁量權(quán)行使條件及其法律效果予以具體化和量化而設(shè)定的一種規(guī)范。

“比如，面對(duì)類(lèi)似開(kāi)篇提及的問(wèn)題時(shí)，財(cái)政部門(mén)就可以制定一個(gè)行政處罰裁量基準(zhǔn)，根據(jù)違法情形的不同設(shè)定不同的罰款限度，比如，A情形罰款2萬(wàn)元，B情形罰款4萬(wàn)元，C情形罰款6萬(wàn)元，D情形罰款10萬(wàn)元等?！背蓞f(xié)中說(shuō)。

翻閱該省出臺(tái)的《裁量基準(zhǔn)》，其內(nèi)容和成協(xié)中的理解“不謀而合”。《裁量基準(zhǔn)》對(duì)不同法律主體的違法行為、處罰依據(jù)、處罰種類(lèi)、裁量幅度、違法情節(jié)、處罰標(biāo)準(zhǔn)作了細(xì)化規(guī)定。同時(shí)，按照違法情節(jié)的嚴(yán)重程度設(shè)置了不同的裁量階次。

以其中針對(duì)“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式而擅自采用其他方式采購(gòu)”這一違法行為為例，該省財(cái)政廳根據(jù)政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例，將“警告和10萬(wàn)元以下罰款”做了4類(lèi)情節(jié)劃分。一是在確定中標(biāo)、成交結(jié)果前及時(shí)糾正的，給予警告。二是已確定中標(biāo)、成交結(jié)果但尚未簽訂采購(gòu)合同的，給予警告，并處1萬(wàn)元以下罰款。三是已簽訂采購(gòu)合同但尚未履行的，給予警告，并處1萬(wàn)-5萬(wàn)元罰款。四是采購(gòu)合同已經(jīng)履行的，給予警告，并處5萬(wàn)-10萬(wàn)元罰款。

除了細(xì)化、量化處罰措施外，《裁量基準(zhǔn)》的出臺(tái)還有更深層次的考慮。該省財(cái)政廳有關(guān)工作人員向記者講述了另一番背景。前不久，在省司法部門(mén)的牽頭下，該省推行行政柔性執(zhí)法并在全國(guó)率先出臺(tái)了“兩輕一免”清單，即具體規(guī)定了行政部門(mén)“從輕”“減輕”“免罰”的情形，隨之，《裁量基準(zhǔn)》應(yīng)運(yùn)而生。

解決“同錯(cuò)不同罰”和處罰如何裁量的問(wèn)題，只是《裁量基準(zhǔn)》出臺(tái)的表層含義?！捌鋵?shí)，《裁量基準(zhǔn)》對(duì)于規(guī)范行政執(zhí)法行為，給予企業(yè)一定的容錯(cuò)機(jī)制，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境都具有重要意義?！痹撁ぷ魅藛T還說(shuō)。

但《裁量基準(zhǔn)》的制定并非一帆風(fēng)順。該省財(cái)政廳在撰寫(xiě)《裁量基準(zhǔn)》的具體內(nèi)容時(shí)，并無(wú)明確的法律依據(jù)可以參照，只有北京和上海等地出臺(tái)的政府采購(gòu)行政處罰裁量有關(guān)文件可以參考。

把所有的法律法規(guī)“搬出來(lái)”，把所有的違法行為“捋出來(lái)”，該省財(cái)政廳工作人員經(jīng)過(guò)一番抽絲剝繭后，《裁量基準(zhǔn)》初具雛形。據(jù)了解，此文件在制定時(shí)主要沿用兩條思路，一是從客觀違法結(jié)果上做區(qū)分，比如，合同有沒(méi)有簽訂、合同有沒(méi)有履行等。二是從違法行為的主客觀性上做區(qū)分，比如，專(zhuān)家評(píng)審是故意失職，還是過(guò)失犯錯(cuò)等。

歷經(jīng)千辛萬(wàn)苦而出臺(tái)的《裁量基準(zhǔn)》，在建立行政處罰自由裁量基準(zhǔn)規(guī)則、規(guī)范自由裁量權(quán)行使等方面都有一定意義。但在政府采購(gòu)資深研究者張某看來(lái)，其中還有幾個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步探討和研究。一方面是裁量基準(zhǔn)本身的平衡問(wèn)題。比如，未按照采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審方法、評(píng)審程序和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審或者泄露評(píng)標(biāo)、成交結(jié)果，對(duì)于主觀實(shí)施違法行為的，罰款3萬(wàn)-4萬(wàn)元，但客觀原因造成的也要罰款2萬(wàn)-3萬(wàn)元，是否合適？

另一方面是裁量基準(zhǔn)的表述問(wèn)題。裁量基準(zhǔn)制定的目的是細(xì)化、明確化處罰標(biāo)準(zhǔn)，從而便于處罰執(zhí)行，因此，不能給處罰再添負(fù)擔(dān)或迷惑。要盡量避免增加非客觀的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。比如，關(guān)于回避，法律規(guī)定得很清楚，有利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)回避的未回避，予以處罰。不宜再設(shè)立“造成實(shí)質(zhì)性影響”等類(lèi)似的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這樣會(huì)增加處罰裁量的難度。

“是的，《裁量基準(zhǔn)》在規(guī)范和控制裁量權(quán)方面發(fā)揮著重要作用?！背蓞f(xié)中肯定了這一做法，但也指出了其在制定時(shí)可能面臨的難題。

具體而言，不少違法情形是難以量化的，基準(zhǔn)所設(shè)定的不同處罰檔階本身可能不規(guī)范、不科學(xué)。另外，基準(zhǔn)的設(shè)定在一定程度上也可能限制執(zhí)法人員結(jié)合實(shí)際靈活處理個(gè)案的能力和權(quán)力，造成裁量怠惰。

行政處罰裁量基準(zhǔn)的設(shè)定并非易事，一系列問(wèn)題還有待實(shí)踐的探索與回答。

小編有話說(shuō)

目前，像這樣制定并出臺(tái)政府采購(gòu)行政處罰裁量基準(zhǔn)的地方還不多，據(jù)了解，北京和甘肅等地發(fā)布過(guò)類(lèi)似文件。接下來(lái)，本報(bào)將對(duì)全國(guó)類(lèi)似文件進(jìn)行總結(jié)和梳理，希望能夠給其他地方的行政裁量提供一定的參考。當(dāng)然，實(shí)踐中還存在一系列問(wèn)題需要完善，本報(bào)也將邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家出謀劃策。如果讀者朋友了解到有關(guān)做法，或心懷相關(guān)有益建議，歡迎您暢談所想并撰寫(xiě)成稿，我報(bào)將給您提供一個(gè)分享的平臺(tái)。

（文字/楊文君）

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