美國政府采購發(fā)展史研究

【他山之石】

美國政府采購發(fā)展史研究

■ 趙勇

政府采購是西方市場經(jīng)濟國家管理政府公共支出的一種基本手段。美國是西方國家中最早實行政府采購的國家之一，政府采購制度隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷改進和更新，采購程序越來越合理、簡潔，以適應(yīng)不斷變化的市場、環(huán)境的需求。筆者對相關(guān)文獻進行研究后全面將美國政府采購的歷史劃分為四個階段。

自由采購階段：1778年—1867年

自美國獨立后，所有的政府采購都是直接自由采購。此階段，該國還未形成系統(tǒng)的政府采購體系，政府采購主要是以商業(yè)性質(zhì)為目的，政府采購的社會性功能還未得以發(fā)揮，政府采購行為也缺乏有效的監(jiān)督和制約。

1778年，美國大陸會議批準(zhǔn)了對采購委托人的任命。這是美國歷史上第一次有記載的采購行為。任命中提到，將按照大陸軍隊墊資2%的比例，對采購委托人的工作進行補償。但同年年底發(fā)現(xiàn)，上述安排導(dǎo)致成本超額并可能存在一些欺騙情形。因此，把上述規(guī)定中補償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容改為給采購官員發(fā)放工資。1792年，美國國會通過了規(guī)范采購法令，授權(quán)國防部和財政部代表國家簽訂合同。1795年，美國第一個綜合性采購立法《政府供應(yīng)商法》誕生，該法成為美國軍事采購的法律基礎(chǔ)。

回顧這段歷史，可以發(fā)現(xiàn)，此階段美國政府采購帶有較重的商業(yè)色彩，政府采購由各部門、單位自由購買。采購權(quán)分散，缺乏必要的監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)行者，政府采購的效率時常難以得到應(yīng)有的保障。由此，美國政府采購在此階段主要存在以下三點問題：一是采購價格高。二是采購的物品不一定適用。三是采購中易發(fā)生腐敗行為。

因過度分權(quán)導(dǎo)致的行為不當(dāng)和權(quán)力濫用，美國國會于1808年發(fā)布了《政府合同法》，要求在政府采購中進行競爭。1809年，國會又通過了《采購法》，要求政府采購必須經(jīng)過正式公告才能開展。1861年，《民用綜合撥款法》發(fā)布，規(guī)定競爭性密封招標(biāo)（類似我國的“公開招標(biāo)”）為法定優(yōu)先采購方式。即一定采購金額以上的項目，必須通過密封招標(biāo)進行，且必須有三個或三個以上的投標(biāo)人。該法同時還明確了采購機構(gòu)、采購官員應(yīng)遵循的程序和方法。此外，該法還規(guī)定，除勞務(wù)采購和公共緊急采購?fù)?，?yīng)優(yōu)先使用該采購方式。

該法經(jīng)過一段時間的實踐發(fā)現(xiàn)，政府采購行為僅規(guī)定密封招標(biāo)還不夠。因為在評標(biāo)和授標(biāo)過程仍然存在暗箱操作行為，價格高、腐敗等現(xiàn)象仍然存在。

規(guī)范化采購階段：1868年—1946年

1868年,美國國會通過了一項法律，要求政府采購必須密封招標(biāo)和公開授予合同。從此，美國政府各部門的政府采購活動按照公開發(fā)布公告、密封招標(biāo)、評標(biāo)和公開授予合同的法定程序開展。從初步引入市場化的密封招標(biāo)程序到正式將密封招標(biāo)確立為一項基本法定準(zhǔn)則，美國用了90年的時間。

1916年，美國《國防法》授權(quán)美國總統(tǒng)優(yōu)先軍事采購的權(quán)利。即在戰(zhàn)爭期間或者戰(zhàn)爭即將來臨時，軍事供給訂單、合同優(yōu)先于其他所有政府訂單和合同。

在第二次世界大戰(zhàn)期間，美國國會暫停了《民用綜合撥款法》的使用。時任總統(tǒng)羅斯福通過行政命令成立了戰(zhàn)時生產(chǎn)委員會，并賦予了委員會極大的采購權(quán)。戰(zhàn)爭結(jié)束后，國會又恢復(fù)使用《民用綜合撥款法》。1940年，《轉(zhuǎn)讓賠償法》規(guī)定對政府的索賠可以轉(zhuǎn)讓給金融機構(gòu)。1941年，美國議會組成了國防項目特別調(diào)查委員會，委員會主席是來自密蘇里州的參議員杜魯門。該委員會認定國防采購中存在丑聞。外界認為，調(diào)查丑聞事件為日后杜魯門當(dāng)選美國總統(tǒng)，入住白宮籌得不少政治籌碼。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，杜魯門對政府采購改革的興趣不減，分別通過了《戰(zhàn)爭資產(chǎn)管理》《通用服務(wù)管理》兩部法律。

   通過上述這段歷史我們看到：美國政府采購制度設(shè)計是權(quán)力博弈的結(jié)果，而政府采購的改革意味著權(quán)力的再次分配。

在19—20世紀(jì)，美國政府采購是由采購人員接受委托實施采購。采購人員很少經(jīng)過專業(yè)教育或培訓(xùn)便可上崗。采購人員對記錄采購過程比如何更好地實施采購更感興趣。公眾關(guān)心的只是采購中是否存在貪污。

自1868年起以及以后的100年里，密封招標(biāo)一直是美國政府采購的基本方式。然而，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，密封招標(biāo)方式在實踐運用中存在一些問題，這與該方式設(shè)立時的預(yù)期效果存在一定差距：一方面，“最低報價決定”的原則過于嚴苛，產(chǎn)品差異不能僅以價格作為唯一的決定標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，采購項目規(guī)格的復(fù)雜性和技術(shù)要求的不確切性使法律所規(guī)定達到的采購要求十分模糊，政府有時也不能確定最低報價的供應(yīng)商能否滿足政府自身的采購要求，甚至政府采購實體有時對采購目標(biāo)也不甚了解(如武器采購、公共工程采購)。因此，兩次世界大戰(zhàn)間，在軍事采購中將密封招標(biāo)采購要求逐步取消了。

政策化采購階段：1933年—1993年

1933年，美國國會通過了《購買美國貨法》。以此為起點，越來越多的社會經(jīng)濟政策出現(xiàn)在政府采購制度中。

1947年頒布的《軍事采購法》和1949年頒布的《聯(lián)邦財產(chǎn)行政服務(wù)法》出現(xiàn)后，《民用綜合撥款法》一直規(guī)范著美國政府采購的歷史宣告結(jié)束，上述兩部法律適用于美國軍事和民用部門的大部分采購。

1947年，美國國會在制定《軍事采購法》中列舉了政府采購過程中就軍事采購問題的若干例外規(guī)定，該規(guī)定仍尊重市場經(jīng)濟的基本原則。但明確，買賣雙方達成初步一致的情況下，可以對經(jīng)由市場化取得的共識部分進行協(xié)商或更正。在第二次世界大戰(zhàn)期間，美國放棄了密封招標(biāo)的強制要求，根據(jù)《第一戰(zhàn)爭權(quán)力法》的規(guī)定，通過協(xié)商談判方式簽訂了采購合同。通過第二次世界大戰(zhàn)時期的采購經(jīng)驗表明，采購程序應(yīng)更具有靈活和建設(shè)性。

1962年頒布的《誠實談判法》要求，供應(yīng)商提供真實有效的成本和價格信息，以使政府獲得公平價格。

1972年，政府采購委員會產(chǎn)生，同時，美國聯(lián)邦政府進行了一系列改革促進政府采購質(zhì)量的提高。同年，國會建議逐步以競爭性談判方式取代密封投標(biāo)的主導(dǎo)地位。美國國會的《政府采購委員會報告》指出，“競爭性談判應(yīng)當(dāng)被確認為一種正常有效的方法，在公開招標(biāo)不適用的情況下優(yōu)先使用”，第一次試探性建議取消了密封招標(biāo)的優(yōu)先地位。不過，為了防止取消密封招標(biāo)優(yōu)先地位后，對非競爭性授予合同缺乏限制，政府也相應(yīng)加強了對采用非競爭性采購方式的例外條件的審查和監(jiān)督管理。

1984年，美國國會通過《合同競爭法》，第一次修正了《軍事采購法》和《聯(lián)邦財產(chǎn)行政服務(wù)法》，使這兩部法案的規(guī)定盡可能趨向一致。同時，還對聯(lián)邦政府采購方式的主要內(nèi)容進行了改變，最為重要的變化是廢除了對正式公告的傳統(tǒng)偏見，明確取消了密封投標(biāo)作為政府優(yōu)先選擇的采購方式，而且批準(zhǔn)各種競爭采購程序的使用。由此，改變了長期以來國會堅持的密封投標(biāo)方式優(yōu)先，協(xié)商談判不屬于競爭方式的觀念。

依據(jù)《軍事采購法》《聯(lián)邦財產(chǎn)行政服務(wù)法》制訂了政府采購政策和操作規(guī)則，也相應(yīng)產(chǎn)生了適用于軍事和民用采購機構(gòu)的《軍事采購條例》《聯(lián)邦采購條例》。1984年，《聯(lián)邦采購條例》幾經(jīng)修改后，明確軍品采購和民用采購均要遵循此條例的相關(guān)規(guī)則。由此形成了依據(jù)聯(lián)邦采購政策辦公室和預(yù)算管理辦公室的寬泛政策指南，由聯(lián)邦事務(wù)總局局長、國防部長和國家航空航天局局長聯(lián)合權(quán)力機構(gòu)發(fā)布的、適用于所有聯(lián)邦行政機構(gòu)購買貨物或服務(wù)活動的協(xié)調(diào)一致的聯(lián)邦采購法規(guī)體系。

商品化采購階段：1994年至今

隨著美國國力的增強，采購規(guī)模不斷增長。相應(yīng)地，出臺了更多的法律對政府采購進行規(guī)范。層出不窮的法律法規(guī)以及社會各界的關(guān)注與監(jiān)督，給采購官員戴上了一道道“枷鎖”，幾乎使得他們失去了腐敗的機會和可能。但作為代價，采購的效率也在不斷降低。

1970年，聯(lián)邦會計總署（GAO）的研究報告顯示，國防采購中超預(yù)算的現(xiàn)象十分明顯，導(dǎo)致超預(yù)算最重要的原因就是，政府制訂了過于特殊的采購需求和技術(shù)規(guī)格。為說明該問題，報告詳細揭示了某個水果蛋糕的采購技術(shù)規(guī)格書竟長達18頁之多。但在當(dāng)時，無論是這份報告還是國會專門成立的委員會，對關(guān)于“政府采購應(yīng)當(dāng)提高經(jīng)濟效益及效率”的建議，都沒有得到立法者的真正關(guān)注。由此直接導(dǎo)致了美國20世紀(jì)80年代初“天價采購”丑聞的不斷爆發(fā)。

帕卡德委員會的報告以及1990年成立的立法建議組（專門致力于梳理采購相關(guān)法律的小組，依據(jù)《國防授權(quán)法》第800章而成立）的報告都強調(diào)了“商品化”的重要意義。報告認為，政府采購中，無論是中間產(chǎn)品還是最終產(chǎn)品，都應(yīng)盡量采購市場中的現(xiàn)有商品。這兩份報告引發(fā)了美國20世紀(jì)90年代中期的政府采購改革。

1994年，《聯(lián)邦采購優(yōu)化法》出臺，鼓勵政府采購商業(yè)市場中存在的商品，而不是由政府提出特定需求的產(chǎn)品。該法還簡化了采購流程，使得政府采購能夠享受到商品市場中的新產(chǎn)品、新技術(shù)以及與技術(shù)相關(guān)的服務(wù)。同時，還授權(quán)美國聯(lián)邦服務(wù)總署（CSA）拓展協(xié)議供貨采購方式，以解決在商品市場中采購而導(dǎo)致程序性、規(guī)范性不足的問題。從那時起到今天，美國的協(xié)議供貨采購一直飛速發(fā)展，但是也開始暴露出一些問題，美國的相關(guān)機構(gòu)及學(xué)者目前正在對商品化、協(xié)議供貨制度進行檢討和反思。

《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務(wù)法》規(guī)定，聯(lián)邦總務(wù)管理局可以向行政機構(gòu)授權(quán)采購，并允許行政機構(gòu)授權(quán)或委托其他機構(gòu)采購，或者幾個機構(gòu)聯(lián)合或授權(quán)采購。從采購權(quán)限上明確了聯(lián)邦總務(wù)管理局的采購權(quán)利從集中走向分散。

1996年《聯(lián)邦采購改革法》進一步細化了采購程序，進一步簡化了10萬美元—500萬美元商品采購以及允許可以分兩階段的施工程序。

與此同時，美國政府采購受到最主要的挑戰(zhàn)之一，來自如何充分利用信息技術(shù)。1993年，時任總統(tǒng)克林頓發(fā)布了關(guān)于電子商務(wù)簡化政府采購令，要求1994年9月前，建立基本的政府采購電子化程序，使聯(lián)邦政府和私人賣主能夠通過電子商務(wù)化進行詢價、報價、簽訂采購訂單、授予合同等。1995年7月，上線聯(lián)邦電子商務(wù)系統(tǒng)。2000年9月，美國政府開通“第一政府”網(wǎng)站（www.Firstgov.gov），將政府采購的需求信息以及供應(yīng)商的信息在該網(wǎng)站發(fā)布。2001年，時任總統(tǒng)小布什出臺了政府采購電子化方面的規(guī)定，即到2002年年底之前，凡是25000美元以上的政府采購項目，聯(lián)邦政府各部門必須使用聯(lián)邦政府統(tǒng)一的電子采購平臺。2002年頒布了《2002電子政府法》（E—Governmment Act 2002）。2003年4月，聯(lián)邦一級的政府撥款網(wǎng)站開通，專門負責(zé)美國聯(lián)邦政府的項目撥款。美國政府采購電子化構(gòu)架基本實現(xiàn)。

綜上，美國政府采購歷史可以分為四個階段并濃縮為以下特征：自由化階段經(jīng)歷了90年，采購方式與一般的商業(yè)采購無異；規(guī)范化階段經(jīng)歷了60多年，采購方式主要為密封招標(biāo)；政策化階段經(jīng)歷了60多年，采購方式主要為競爭性談判；目前處于商品化階段，電子招標(biāo)、協(xié)議供貨等新型采購方式被引人政府采購中。每一階段所要解決的主要問題不同，頒布的法律不同，相應(yīng)地也就具備了各自不同的特點。

（本文節(jié)選自《從美國聯(lián)邦政府綠色采購制度看美國國家治理》一書，本報獲原作者授權(quán)發(fā)表）

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