美國政府采購發(fā)展史研究
【他山之石】
美國政府采購發(fā)展史研究
■ 趙勇
政府采購是西方市場經(jīng)濟國家管理政府公共支出的一種基本手段。美國是西方國家中最早實行政府采購的國家之一,政府采購制度隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷改進和更新,采購程序越來越合理、簡潔,以適應(yīng)不斷變化的市場、環(huán)境的需求。筆者對相關(guān)文獻進行研究后全面將美國政府采購的歷史劃分為四個階段。
自由采購階段:1778年—1867年
自美國獨立后,所有的政府采購都是直接自由采購。此階段,該國還未形成系統(tǒng)的政府采購體系,政府采購主要是以商業(yè)性質(zhì)為目的,政府采購的社會性功能還未得以發(fā)揮,政府采購行為也缺乏有效的監(jiān)督和制約。
1778年,美國大陸會議批準(zhǔn)了對采購委托人的任命。這是美國歷史上第一次有記載的采購行為。任命中提到,將按照大陸軍隊墊資2%的比例,對采購委托人的工作進行補償。但同年年底發(fā)現(xiàn),上述安排導(dǎo)致成本超額并可能存在一些欺騙情形。因此,把上述規(guī)定中補償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容改為給采購官員發(fā)放工資。1792年,美國國會通過了規(guī)范采購法令,授權(quán)國防部和財政部代表國家簽訂合同。1795年,美國第一個綜合性采購立法《政府供應(yīng)商法》誕生,該法成為美國軍事采購的法律基礎(chǔ)。
回顧這段歷史,可以發(fā)現(xiàn),此階段美國政府采購帶有較重的商業(yè)色彩,政府采購由各部門、單位自由購買。采購權(quán)分散,缺乏必要的監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)行者,政府采購的效率時常難以得到應(yīng)有的保障。由此,美國政府采購在此階段主要存在以下三點問題:一是采購價格高。二是采購的物品不一定適用。三是采購中易發(fā)生腐敗行為。
因過度分權(quán)導(dǎo)致的行為不當(dāng)和權(quán)力濫用,美國國會于1808年發(fā)布了《政府合同法》,要求在政府采購中進行競爭。1809年,國會又通過了《采購法》,要求政府采購必須經(jīng)過正式公告才能開展。1861年,《民用綜合撥款法》發(fā)布,規(guī)定競爭性密封招標(biāo)(類似我國的“公開招標(biāo)”)為法定優(yōu)先采購方式。即一定采購金額以上的項目,必須通過密封招標(biāo)進行,且必須有三個或三個以上的投標(biāo)人。該法同時還明確了采購機構(gòu)、采購官員應(yīng)遵循的程序和方法。此外,該法還規(guī)定,除勞務(wù)采購和公共緊急采購?fù)?,?yīng)優(yōu)先使用該采購方式。
該法經(jīng)過一段時間的實踐發(fā)現(xiàn),政府采購行為僅規(guī)定密封招標(biāo)還不夠。因為在評標(biāo)和授標(biāo)過程仍然存在暗箱操作行為,價格高、腐敗等現(xiàn)象仍然存在。
規(guī)范化采購階段:1868年—1946年
1868年,美國國會通過了一項法律,要求政府采購必須密封招標(biāo)和公開授予合同。從此,美國政府各部門的政府采購活動按照公開發(fā)布公告、密封招標(biāo)、評標(biāo)和公開授予合同的法定程序開展。從初步引入市場化的密封招標(biāo)程序到正式將密封招標(biāo)確立為一項基本法定準(zhǔn)則,美國用了90年的時間。
1916年,美國《國防法》授權(quán)美國總統(tǒng)優(yōu)先軍事采購的權(quán)利。即在戰(zhàn)爭期間或者戰(zhàn)爭即將來臨時,軍事供給訂單、合同優(yōu)先于其他所有政府訂單和合同。
在第二次世界大戰(zhàn)期間,美國國會暫停了《民用綜合撥款法》的使用。時任總統(tǒng)羅斯福通過行政命令成立了戰(zhàn)時生產(chǎn)委員會,并賦予了委員會極大的采購權(quán)。戰(zhàn)爭結(jié)束后,國會又恢復(fù)使用《民用綜合撥款法》。1940年,《轉(zhuǎn)讓賠償法》規(guī)定對政府的索賠可以轉(zhuǎn)讓給金融機構(gòu)。1941年,美國議會組成了國防項目特別調(diào)查委員會,委員會主席是來自密蘇里州的參議員杜魯門。該委員會認定國防采購中存在丑聞。外界認為,調(diào)查丑聞事件為日后杜魯門當(dāng)選美國總統(tǒng),入住白宮籌得不少政治籌碼。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,杜魯門對政府采購改革的興趣不減,分別通過了《戰(zhàn)爭資產(chǎn)管理》《通用服務(wù)管理》兩部法律。
通過上述這段歷史我們看到:美國政府采購制度設(shè)計是權(quán)力博弈的結(jié)果,而政府采購的改革意味著權(quán)力的再次分配。
在19—20世紀(jì),美國政府采購是由采購人員接受委托實施采購。采購人員很少經(jīng)過專業(yè)教育或培訓(xùn)便可上崗。采購人員對記錄采購過程比如何更好地實施采購更感興趣。公眾關(guān)心的只是采購中是否存在貪污。
自1868年起以及以后的100年里,密封招標(biāo)一直是美國政府采購的基本方式。然而,隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,密封招標(biāo)方式在實踐運用中存在一些問題,這與該方式設(shè)立時的預(yù)期效果存在一定差距:一方面,“最低報價決定”的原則過于嚴苛,產(chǎn)品差異不能僅以價格作為唯一的決定標(biāo)準(zhǔn);另一方面,采購項目規(guī)格的復(fù)雜性和技術(shù)要求的不確切性使法律所規(guī)定達到的采購要求十分模糊,政府有時也不能確定最低報價的供應(yīng)商能否滿足政府自身的采購要求,甚至政府采購實體有時對采購目標(biāo)也不甚了解(如武器采購、公共工程采購)。因此,兩次世界大戰(zhàn)間,在軍事采購中將密封招標(biāo)采購要求逐步取消了。
政策化采購階段:1933年—1993年
1933年,美國國會通過了《購買美國貨法》。以此為起點,越來越多的社會經(jīng)濟政策出現(xiàn)在政府采購制度中。
1947年頒布的《軍事采購法》和1949年頒布的《聯(lián)邦財產(chǎn)行政服務(wù)法》出現(xiàn)后,《民用綜合撥款法》一直規(guī)范著美國政府采購的歷史宣告結(jié)束,上述兩部法律適用于美國軍事和民用部門的大部分采購。
1947年,美國國會在制定《軍事采購法》中列舉了政府采購過程中就軍事采購問題的若干例外規(guī)定,該規(guī)定仍尊重市場經(jīng)濟的基本原則。但明確,買賣雙方達成初步一致的情況下,可以對經(jīng)由市場化取得的共識部分進行協(xié)商或更正。在第二次世界大戰(zhàn)期間,美國放棄了密封招標(biāo)的強制要求,根據(jù)《第一戰(zhàn)爭權(quán)力法》的規(guī)定,通過協(xié)商談判方式簽訂了采購合同。通過第二次世界大戰(zhàn)時期的采購經(jīng)驗表明,采購程序應(yīng)更具有靈活和建設(shè)性。
1962年頒布的《誠實談判法》要求,供應(yīng)商提供真實有效的成本和價格信息,以使政府獲得公平價格。
1972年,政府采購委員會產(chǎn)生,同時,美國聯(lián)邦政府進行了一系列改革促進政府采購質(zhì)量的提高。同年,國會建議逐步以競爭性談判方式取代密封投標(biāo)的主導(dǎo)地位。美國國會的《政府采購委員會報告》指出,“競爭性談判應(yīng)當(dāng)被確認為一種正常有效的方法,在公開招標(biāo)不適用的情況下優(yōu)先使用”,第一次試探性建議取消了密封招標(biāo)的優(yōu)先地位。不過,為了防止取消密封招標(biāo)優(yōu)先地位后,對非競爭性授予合同缺乏限制,政府也相應(yīng)加強了對采用非競爭性采購方式的例外條件的審查和監(jiān)督管理。
1984年,美國國會通過《合同競爭法》,第一次修正了《軍事采購法》和《聯(lián)邦財產(chǎn)行政服務(wù)法》,使這兩部法案的規(guī)定盡可能趨向一致。同時,還對聯(lián)邦政府采購方式的主要內(nèi)容進行了改變,最為重要的變化是廢除了對正式公告的傳統(tǒng)偏見,明確取消了密封投標(biāo)作為政府優(yōu)先選擇的采購方式,而且批準(zhǔn)各種競爭采購程序的使用。由此,改變了長期以來國會堅持的密封投標(biāo)方式優(yōu)先,協(xié)商談判不屬于競爭方式的觀念。
依據(jù)《軍事采購法》《聯(lián)邦財產(chǎn)行政服務(wù)法》制訂了政府采購政策和操作規(guī)則,也相應(yīng)產(chǎn)生了適用于軍事和民用采購機構(gòu)的《軍事采購條例》《聯(lián)邦采購條例》。1984年,《聯(lián)邦采購條例》幾經(jīng)修改后,明確軍品采購和民用采購均要遵循此條例的相關(guān)規(guī)則。由此形成了依據(jù)聯(lián)邦采購政策辦公室和預(yù)算管理辦公室的寬泛政策指南,由聯(lián)邦事務(wù)總局局長、國防部長和國家航空航天局局長聯(lián)合權(quán)力機構(gòu)發(fā)布的、適用于所有聯(lián)邦行政機構(gòu)購買貨物或服務(wù)活動的協(xié)調(diào)一致的聯(lián)邦采購法規(guī)體系。
商品化采購階段:1994年至今
隨著美國國力的增強,采購規(guī)模不斷增長。相應(yīng)地,出臺了更多的法律對政府采購進行規(guī)范。層出不窮的法律法規(guī)以及社會各界的關(guān)注與監(jiān)督,給采購官員戴上了一道道“枷鎖”,幾乎使得他們失去了腐敗的機會和可能。但作為代價,采購的效率也在不斷降低。
1970年,聯(lián)邦會計總署(GAO)的研究報告顯示,國防采購中超預(yù)算的現(xiàn)象十分明顯,導(dǎo)致超預(yù)算最重要的原因就是,政府制訂了過于特殊的采購需求和技術(shù)規(guī)格。為說明該問題,報告詳細揭示了某個水果蛋糕的采購技術(shù)規(guī)格書竟長達18頁之多。但在當(dāng)時,無論是這份報告還是國會專門成立的委員會,對關(guān)于“政府采購應(yīng)當(dāng)提高經(jīng)濟效益及效率”的建議,都沒有得到立法者的真正關(guān)注。由此直接導(dǎo)致了美國20世紀(jì)80年代初“天價采購”丑聞的不斷爆發(fā)。
帕卡德委員會的報告以及1990年成立的立法建議組(專門致力于梳理采購相關(guān)法律的小組,依據(jù)《國防授權(quán)法》第800章而成立)的報告都強調(diào)了“商品化”的重要意義。報告認為,政府采購中,無論是中間產(chǎn)品還是最終產(chǎn)品,都應(yīng)盡量采購市場中的現(xiàn)有商品。這兩份報告引發(fā)了美國20世紀(jì)90年代中期的政府采購改革。
1994年,《聯(lián)邦采購優(yōu)化法》出臺,鼓勵政府采購商業(yè)市場中存在的商品,而不是由政府提出特定需求的產(chǎn)品。該法還簡化了采購流程,使得政府采購能夠享受到商品市場中的新產(chǎn)品、新技術(shù)以及與技術(shù)相關(guān)的服務(wù)。同時,還授權(quán)美國聯(lián)邦服務(wù)總署(CSA)拓展協(xié)議供貨采購方式,以解決在商品市場中采購而導(dǎo)致程序性、規(guī)范性不足的問題。從那時起到今天,美國的協(xié)議供貨采購一直飛速發(fā)展,但是也開始暴露出一些問題,美國的相關(guān)機構(gòu)及學(xué)者目前正在對商品化、協(xié)議供貨制度進行檢討和反思。
《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務(wù)法》規(guī)定,聯(lián)邦總務(wù)管理局可以向行政機構(gòu)授權(quán)采購,并允許行政機構(gòu)授權(quán)或委托其他機構(gòu)采購,或者幾個機構(gòu)聯(lián)合或授權(quán)采購。從采購權(quán)限上明確了聯(lián)邦總務(wù)管理局的采購權(quán)利從集中走向分散。
1996年《聯(lián)邦采購改革法》進一步細化了采購程序,進一步簡化了10萬美元—500萬美元商品采購以及允許可以分兩階段的施工程序。
與此同時,美國政府采購受到最主要的挑戰(zhàn)之一,來自如何充分利用信息技術(shù)。1993年,時任總統(tǒng)克林頓發(fā)布了關(guān)于電子商務(wù)簡化政府采購令,要求1994年9月前,建立基本的政府采購電子化程序,使聯(lián)邦政府和私人賣主能夠通過電子商務(wù)化進行詢價、報價、簽訂采購訂單、授予合同等。1995年7月,上線聯(lián)邦電子商務(wù)系統(tǒng)。2000年9月,美國政府開通“第一政府”網(wǎng)站(www.Firstgov.gov),將政府采購的需求信息以及供應(yīng)商的信息在該網(wǎng)站發(fā)布。2001年,時任總統(tǒng)小布什出臺了政府采購電子化方面的規(guī)定,即到2002年年底之前,凡是25000美元以上的政府采購項目,聯(lián)邦政府各部門必須使用聯(lián)邦政府統(tǒng)一的電子采購平臺。2002年頒布了《2002電子政府法》(E—Governmment Act 2002)。2003年4月,聯(lián)邦一級的政府撥款網(wǎng)站開通,專門負責(zé)美國聯(lián)邦政府的項目撥款。美國政府采購電子化構(gòu)架基本實現(xiàn)。
綜上,美國政府采購歷史可以分為四個階段并濃縮為以下特征:自由化階段經(jīng)歷了90年,采購方式與一般的商業(yè)采購無異;規(guī)范化階段經(jīng)歷了60多年,采購方式主要為密封招標(biāo);政策化階段經(jīng)歷了60多年,采購方式主要為競爭性談判;目前處于商品化階段,電子招標(biāo)、協(xié)議供貨等新型采購方式被引人政府采購中。每一階段所要解決的主要問題不同,頒布的法律不同,相應(yīng)地也就具備了各自不同的特點。
(本文節(jié)選自《從美國聯(lián)邦政府綠色采購制度看美國國家治理》一書,本報獲原作者授權(quán)發(fā)表)
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