六點(diǎn)發(fā)力破解政采預(yù)算執(zhí)行不理想頑疾

六點(diǎn)發(fā)力破解政采預(yù)算執(zhí)行不理想頑疾

■ 周子松 聶婭瓊

在政府采購預(yù)算執(zhí)行中，采購人作為執(zhí)行主體，應(yīng)充分考慮預(yù)算執(zhí)行周期與采購項(xiàng)目實(shí)施周期。在確保項(xiàng)目采購資金落實(shí)后，采購人應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)項(xiàng)目。采購活動(dòng)實(shí)施完畢，采購人應(yīng)嚴(yán)格按照法定的時(shí)限簽訂政府采購合同、組織履約驗(yàn)收，按政府采購合同及國庫集中支付的規(guī)定支付政府采購資金，加快政府采購預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。筆者試分析采購項(xiàng)目啟動(dòng)前哪些環(huán)節(jié)的執(zhí)行可以推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展，哪些環(huán)節(jié)需要考慮風(fēng)險(xiǎn)，避免項(xiàng)目因執(zhí)行不當(dāng)造成重新采購，從而影響項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度。

★采購需求管理

自2021年7月1日起實(shí)施的《政府采購需求管理辦法》明確，采購人對(duì)采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任，按照本辦法的規(guī)定開展采購需求管理各項(xiàng)工作，對(duì)采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。因此，采購人需要充分考慮以確定采購需求和編制采購實(shí)施計(jì)劃的周期，尤其是針對(duì)依法應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查的項(xiàng)目，在確定采購需求前，需要通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，相關(guān)資料應(yīng)留檔備查。

★政府采購預(yù)算的批復(fù)

政府采購法實(shí)施條例第十五條規(guī)定：采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購政策、采購預(yù)算、采購需求編制采購文件。此外，《財(cái)政部關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》（財(cái)庫〔2015〕135號(hào)）也明確，采購項(xiàng)目預(yù)算金額應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告、競爭性談判公告、競爭性磋商公告和詢價(jià)公告等采購公告，以及招標(biāo)文件、談判文件、磋商文件、詢價(jià)通知書等采購文件中公開。采購項(xiàng)目的預(yù)算金額以財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算中的政府采購預(yù)算為依據(jù)；對(duì)于部門預(yù)算批復(fù)前進(jìn)行采購的項(xiàng)目，以預(yù)算“二上”數(shù)中的政府采購預(yù)算為依據(jù)。對(duì)于部門預(yù)算已列明具體采購項(xiàng)目的，按照部門預(yù)算中具體采購項(xiàng)目的預(yù)算金額公開；部門預(yù)算未列明采購項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作實(shí)際對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行分解，按照分解后的具體采購項(xiàng)目預(yù)算金額公開。對(duì)于部門預(yù)算分年度安排但不宜按年度拆分的采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開采購項(xiàng)目的采購年限、概算總金額和當(dāng)年安排數(shù)。

綜上，應(yīng)在采購文件中進(jìn)行采購預(yù)算的公開。近幾年因財(cái)政預(yù)算縮減，采購人上報(bào)的預(yù)算金額可能會(huì)被削減，筆者建議采購人在預(yù)算落實(shí)后再開展采購工作。

★采購意向的公開

筆者認(rèn)為，具備公開條件后即可對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行公開。

2020年3月2日財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開展政府采購意向公開工作的通知》（財(cái)庫〔2020〕10號(hào)），該文件明確要求“對(duì)2020年7月1日起實(shí)施的采購項(xiàng)目，中央預(yù)算單位和北京市、上海市、深圳市市本級(jí)預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定公開采購意向……采購意向由預(yù)算單位定期或者不定期公開。部門預(yù)算批復(fù)前公開的采購意向，以部門預(yù)算‘二上’內(nèi)容為依據(jù)；部門預(yù)算批復(fù)后公開的采購意向，以部門預(yù)算為依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行中新增采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開采購意向。采購意向公開時(shí)間應(yīng)當(dāng)盡量提前，原則上不得晚于采購活動(dòng)開始前30日公開采購意向。因預(yù)算單位不可預(yù)見的原因急需開展的采購項(xiàng)目，可不公開采購意向”。

根據(jù)該文件，采購意向應(yīng)按采購項(xiàng)目公開。除以協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購方式實(shí)施的小額零星采購和由集中采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織的批量集中采購?fù)?，?shí)施的集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程、服務(wù)采購均應(yīng)當(dāng)公開采購意向。因此，依法必須進(jìn)行公開的項(xiàng)目，應(yīng)為采購意向公開預(yù)留出充足的時(shí)間。一旦具備公開條件，建議一次性公開多個(gè)項(xiàng)目，避免項(xiàng)目遺漏或者預(yù)留時(shí)間不足。

★采購方式的選擇

雖然不同政府采購方式均有法定的適用情況，但在實(shí)際操作過程中，仍然會(huì)出現(xiàn)“用錯(cuò)采購方式”的問題。在這方面，筆者認(rèn)為，總的原則是，執(zhí)行政府采購的項(xiàng)目應(yīng)按法規(guī)執(zhí)行，非政府采購項(xiàng)目應(yīng)按法規(guī)及采購人內(nèi)部的采購管理制度執(zhí)行。

對(duì)于政府采購方式的選擇，應(yīng)按政府采購法的相關(guān)規(guī)定操作。

政府采購法第二十七條規(guī)定：采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。換言之，財(cái)政主管部門對(duì)于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)有相關(guān)的規(guī)定，那么，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)未進(jìn)行公開招標(biāo)的，需要經(jīng)財(cái)政主管部門審批方可使用非公開招標(biāo)方式。

以中央預(yù)算單位為例，該類型的預(yù)算單位需要執(zhí)行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）的通知》（國辦發(fā)〔2019〕55號(hào)），其中，關(guān)于分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是這樣的：除集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目和部門集中采購項(xiàng)目外，各部門自行采購單項(xiàng)或批量金額達(dá)到100萬元以上的貨物和服務(wù)的項(xiàng)目、120萬元以上的工程項(xiàng)目應(yīng)按政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對(duì)于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，政府采購貨物或服務(wù)項(xiàng)目，單項(xiàng)采購金額達(dá)到200萬元以上的，必須采用公開招標(biāo)方式。政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

對(duì)于非政府采購項(xiàng)目，采購方式的選擇需要符合采購人內(nèi)部采購管理制度。

隨著項(xiàng)目審計(jì)力度的加大，比如，離任審計(jì)、上級(jí)主管部門對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)、采購人組織的第三方項(xiàng)目審計(jì)等，對(duì)于采購限額以下的非政府采購項(xiàng)目，審計(jì)的重要依據(jù)是采購人的內(nèi)部采購管理制度。

這從另一個(gè)角度也說明了采購管理制度編制的合理性和可操作性直接決定了項(xiàng)目執(zhí)行的效率。有些采購人的內(nèi)部采購管理制度過于嚴(yán)苛，要求采購預(yù)算在5萬元以上必須采用公開招標(biāo)方式，這其實(shí)增加了參與招標(biāo)各方的成本，造成投標(biāo)人積極性不高，項(xiàng)目廢標(biāo)的情況；有的采購管理制度沒有同法律法規(guī)接軌，比如，由于沒有引入競爭性磋商，為了避免低價(jià)低質(zhì)中標(biāo)只能選擇公開招標(biāo)，耗時(shí)耗力。以上情況都大大降低了采購效率，因此，一個(gè)好的采購管理制度至關(guān)重要，既要保證程序的合法合理，使得投標(biāo)人之間充分競爭，又要考慮制度的可操作性，提高采購效率。采購管理制度應(yīng)是推進(jìn)采購的“好幫手”，而不能成為提高采購效率的阻礙。采購管理制度需要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)進(jìn)行修訂。

單一來源和詢價(jià)兩種采購方式，實(shí)踐中相對(duì)容易出錯(cuò)。

從實(shí)際操作上來看，采購方式適用錯(cuò)誤的重災(zāi)區(qū)是單一來源和詢價(jià)，這也是審計(jì)的檢查重點(diǎn)。筆者總結(jié)了實(shí)踐中大家常常問及的兩個(gè)問題。

第一，公開招標(biāo)額度以下或采購限額以下的項(xiàng)目就可以使用單一來源方式采購嗎？

針對(duì)該問題，財(cái)政部在2015年5月28日答復(fù)山西財(cái)政廳的函（《關(guān)于未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)政府采購項(xiàng)目采購方式適用等問題的函》）中已明確，根據(jù)政府采購法第二十七條規(guī)定，未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)符合政府采購法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定情形只能從唯一供應(yīng)商處采購的政府采購項(xiàng)目，可以依法采用單一來源采購方式。此類項(xiàng)目在采購活動(dòng)開始前，無需獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)，也不用按照政府采購法實(shí)施條例第三十八條的規(guī)定在省級(jí)以上財(cái)政部門指定媒體上公示。對(duì)于此類采購項(xiàng)目，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購項(xiàng)目質(zhì)量，做好協(xié)商情況記錄。對(duì)于未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購項(xiàng)目，采購人要建立和完善內(nèi)部管理制度，強(qiáng)化采購、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門（崗位）責(zé)任，結(jié)合采購項(xiàng)目具體情況，依法選擇適用的采購方式，防止隨意采用和濫用采購方式。

針對(duì)單一來源采購方式的適用情形，政府采購法第三十一條已有明確的規(guī)定，即符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：只能從唯一供應(yīng)商處采購的；發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。因此，即使采購預(yù)算沒有達(dá)到公開招標(biāo)額度，甚至是未達(dá)到采購限額，如采用單一來源方式則需要滿足以上法規(guī)要求。

第二，服務(wù)或工程項(xiàng)目可以采用詢價(jià)方式采購嗎？

政府采購法第三十二條規(guī)定，采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購項(xiàng)目，可以依照本法采用詢價(jià)方式采購。該法同時(shí)約定了詢價(jià)應(yīng)遵循的程序，即詢價(jià)小組要求被詢價(jià)的供應(yīng)商一次報(bào)出不得更改的價(jià)格。采購人根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商。因此，現(xiàn)行法律對(duì)于詢價(jià)是有以上適用條件的，服務(wù)、工程項(xiàng)目不能采用詢價(jià)方式。貨物類項(xiàng)目如不符合“采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購項(xiàng)目”的條件也不應(yīng)采用詢價(jià)方式采購。

★集采項(xiàng)目的委托代理

政府采購法第七條規(guī)定，政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合的方式。集中采購的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購。

以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）的通知》為例，該文件中針對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目明確“必須按規(guī)定委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”。

在實(shí)際操作過程中，采購人往往因?yàn)槲屑胁少彊C(jī)構(gòu)項(xiàng)目等待周期較長等種種原因，不愿意委托集中采購機(jī)構(gòu)采購，冒險(xiǎn)委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。在具體形式上，部分項(xiàng)目為了規(guī)避集中采購，采購文件將產(chǎn)品名稱進(jìn)行調(diào)整，比如，采購文件將本來屬于集中采購目錄中“服務(wù)器、計(jì)算網(wǎng)絡(luò)設(shè)備”的內(nèi)容更名為“圖形工作站”，財(cái)政部門責(zé)令項(xiàng)目廢標(biāo)，并委托集中采購機(jī)構(gòu)重新開展采購活動(dòng)。

綜上，對(duì)于應(yīng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理的項(xiàng)目，如果委托了社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購，財(cái)政部門將對(duì)采購人和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)同時(shí)進(jìn)行處罰。

★進(jìn)口產(chǎn)品采購的具體操作

根據(jù)《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》的規(guī)定，其所稱進(jìn)口產(chǎn)品是指通過中國海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品……采購人需要采購的產(chǎn)品在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取，以及法律法規(guī)另有規(guī)定確需采購進(jìn)口產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)在獲得財(cái)政部門核準(zhǔn)后，依法開展政府采購活動(dòng)。

在實(shí)際操作過程中，各級(jí)財(cái)政部門核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)略有差異，需要根據(jù)項(xiàng)目情況，按有關(guān)政策要求執(zhí)行。

★總結(jié)

在國家深化政府采購制度改革的大背景下，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，健全科學(xué)高效的采購交易機(jī)制，加快形成高效的現(xiàn)代采購制度勢(shì)在必行。制度的平穩(wěn)落地需要結(jié)合實(shí)際采購流程中遇到的問題，通過科學(xué)的方法出具可操作性強(qiáng)的方案。采購預(yù)算的高效執(zhí)行需要采購人從關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手，從而改變財(cái)政預(yù)算管理中重分配、輕管理的問題。

（作者單位：周子松,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部；聶婭瓊,中鋼招標(biāo)有限責(zé)任公司）

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