框架協(xié)議采購面臨哪些變化與挑戰(zhàn)

【聚焦框架協(xié)議】

框架協(xié)議采購面臨哪些變化與挑戰(zhàn)

——淺析110號令對小額零星采購等實踐活動的影響

■ 韓露

經(jīng)過多次征求意見，《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）終于“千呼萬喚始出來”。作為時隔多年出臺的又一法定政府采購方式，框架協(xié)議采購將為小額零星采購市場帶來哪些變化？征集人將面臨哪些挑戰(zhàn)？本文將帶著這樣的問題解讀110號令，并探討集中采購機構未來將如何做好小額零星采購工作。

框架協(xié)議采購主要帶來三大變化

第一，填補法律空白，讓小額零星采購有法可依。《中華人民共和國政府采購法》第二十六條提到，政府采購方式包括“公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式”。2014年，財政部印發(fā)的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）增加了競爭性磋商方式。之前的法定政府采購方式僅針對單一標的采購項目。而110號令的出臺，填補了多標的入圍采購項目的法律空白，為小額零星采購活動提供了法律依據(jù)和程序指導。

第二，規(guī)范了政府采購執(zhí)行方式，定點采購即將退出政府采購貨物、服務的舞臺。110號令出臺前，為了滿足廣大采購人小額零星采購的需求，各地集中采購機構根據(jù)不同品目的特點分別采取了多種采購執(zhí)行方式，主要包括以下幾種：一是淘汰入圍產(chǎn)品的協(xié)議供貨方式，該方式適合各種貨物類采購項目。二是供應商資格入圍的定點采購方式，該方式多適用于服務類采購項目。例如，汽車維修和定制家具等。三是電子賣場（網(wǎng)上商城或電子集市）方式，即供應商（電商）資格入圍后，再根據(jù)預先確定的規(guī)則上架商品，該方式多適用于采購標準化程度較高的信息類產(chǎn)品或需求零散的辦公用品等。以上幾種采購執(zhí)行方式并沒有法定地位，是實踐部門憑借實踐經(jīng)驗不斷打磨出的做法。110號令的出臺，將結束現(xiàn)行小額零星采購的亂象，統(tǒng)一入圍方式和征集程序，如，110號令第六條明確提出，“應當有明確的采購標的和定價機制，不得采用供應商符合資格條件即入圍的方法”，這意味著只劃定供貨范圍的定點采購不再合規(guī)，其將退出政府采購貨物和服務市場。

第三，兩段式程序，理清各角色權責。不同于公開招標等單一標的采購方式“一單一招”，框架協(xié)議采購具有以下三個顯著特點：一是多頻次、小額度。若在執(zhí)行周期內(nèi)交易頻繁，可能出現(xiàn)的各類履約問題就會增多，出現(xiàn)糾紛時該如何處理，就要事先了解各方權責是否明晰。二是程序分為兩段式，且執(zhí)行周期長?？蚣軈f(xié)議采購從征集到執(zhí)行一般超過一年。征集入圍供應商階段的時間雖短于確定成交供應商階段，但其重要性卻高于后者。因為，入圍結果和規(guī)則的設定直接決定了后續(xù)第二階段的執(zhí)行效果。三是涉及主體多且訴求不一。從110號令第二條框架協(xié)議的定義可知，整個執(zhí)行周期涉及征集人（集中采購機構或者主管預算單位）、入圍供應商（生產(chǎn)廠商）、使用人（采購人或者服務對象）和成交供應商（代理商）。其中，征集人和入圍供應商通過簽訂框架協(xié)議明晰權責；使用人和成交供應商則通過簽署合同文本完成真實交易；入圍供應商與代理商通過“在框架協(xié)議中提供委托協(xié)議和委托的代理商名單”確定委托代理關系；對于通過入圍供應商形成間接合作的征集人和代理商之間的權責，110號令第十六條特別賦予了征集人“組織落實框架協(xié)議的履行”的管理職責。

征集人面臨的三大考驗

第一，采購需求的確定，既要競爭擇優(yōu)又要講求績效。確定框架協(xié)議采購需求是整個框架協(xié)議采購項目的起點。正所謂好的起點是成功的一半，采購需求直接決定了征集階段競爭基礎和使用人的可采購范圍及成交價格。因此，110號令特別單列兩條采購需求相關內(nèi)容，“確定框架協(xié)議采購需求應當開展需求調(diào)查，聽取采購人、供應商和專家等意見”，并提出采購需求應符合的規(guī)定。

首先，應“滿足采購人和服務對象實際需要”。征集人應充分考慮使用人的應用場景，保證使用人能夠在入圍商品中找到符合實際需要的標的。以中央國家機關政府采購中心為例，除行政辦公外，需求調(diào)研還應積極聽取醫(yī)院、高校和科研院所等采購人的意見和建議，專門設置相應采購包以滿足其實際需要。

其次，采購需求應平衡入圍階段競爭與成交階段產(chǎn)品豐富度。為鼓勵供應商在第一階段充分競爭，110號令第二十四條明確，“對貨物項目每個采購包只能用一個產(chǎn)品進行響應”。在此規(guī)則下，假設2022年度中央國家機關臺式計算機框架協(xié)議采購項目設置5個采購包，每包有10家生產(chǎn)廠商參與且分別用一個產(chǎn)品響應，若淘汰比例為20%，則入圍產(chǎn)品最多為40款產(chǎn)品。若加大競爭設置淘汰比例為40%，則入圍產(chǎn)品最多為30款產(chǎn)品。但實際上，2021年度中央國家機關政府采購電子賣場臺式計算機成交量過百的產(chǎn)品就有78款。如果要盡量滿足采購人多場景需求，就要在第一階段多設置采購包，這樣生產(chǎn)廠商可響應的產(chǎn)品更多，但競爭也相對減弱。因此，入圍階段競爭與成交階段產(chǎn)品豐富度會互相掣肘，需要找到較合理的平衡點。

再其次，要確定技術需求標準，科學分包。110號令明確了框架協(xié)議采購“確定第一階段入圍供應商的評審方法包括價格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法”且“有政府定價、政府指導價的項目，以及對質(zhì)量有特別要求的檢測、實驗等儀器設備，可以采用質(zhì)量優(yōu)先法，其他項目應當采用價格優(yōu)先法”。以往征集階段常用的綜合打分（含主觀分）、價格談判、資質(zhì)入圍都不再合規(guī)，只能在確定統(tǒng)一技術、服務需求標準后，各廠商之間比價格。如果設置技術門檻過低，可能導致高端產(chǎn)品因價格高被淘汰，使用人高端需求無法滿足；設置技術門檻過高而預算不足，則可能導致該包廢標；設置技術需求不夠清晰，可能有供應商鉆空子，導致A類品質(zhì)產(chǎn)品與B類產(chǎn)品一起競爭，“劣幣驅(qū)逐良幣”；設置技術、服務需求不夠全面，可能造成使用人與入圍供應商在確定成交供應商階段互相扯皮等?？傊?guī)則越簡單，評價體系越單一，對技術服務的標準要求就越高。

最后，部分品目需考慮全生命周期成本和履約變量。110號令第二十六條提到“對耗材使用量大的復印、打印、實驗、醫(yī)療等儀器設備進行框架協(xié)議采購的，應當要求供應商同時對3年以上約定期限內(nèi)的專用耗材進行報價”。該項內(nèi)容考慮到了諸如打印機、復印機、多功能一體機等耗材變動成本較高產(chǎn)品的全生命周期成本，是對近年來采購人反映較集中的耗材貴問題的回應。通過在第一階段綁定主機與耗材，防止供應商低價入圍主機而在第二階段利用高價耗材賺取超額利潤。類似的還有空調(diào)、服務器等固定主機與多配件的產(chǎn)品組合，只有當使用人實際采購時才能確定配件的種類和數(shù)量等履約變量。由于各個品目主機與耗材或配件的價格比例不一，因此征集人在設置耗材或配件的價格權重時，應充分考慮供應商響應情況，避免出現(xiàn)耗材或配件價格畸高畸低。

第二，供應商管理要兼顧公平與效率。一是明確“紅線”碰不得。110號令第十九條指出了取消入圍資格的情形，即供應商決不能碰的“紅線”，包括入圍階段“惡意串通”和“提供虛假材料”謀取入圍的，也包括在確定成交供應商階段不履約的情形，確保供應商在公開公平公正的環(huán)境中競爭。二是“紅線”以內(nèi)鼓勵供應商追求效率。一方面，鼓勵價格競爭。除直接選定外，在確定成交供應商階段引入二次競價，鼓勵代理商直接競爭價格。根據(jù)中央國家機關政府采購電子賣場的實踐經(jīng)驗，采購人通過比價和反拍等二次競價方式采購的平均節(jié)約率達11.3%。110號令第三十七條還發(fā)揮“鯰魚效應”，刺激已入圍供應商保持競爭狀態(tài)。另一方面，鼓勵優(yōu)質(zhì)服務。110號令明確要求“建立用戶反饋和評價機制”，鼓勵入圍供應商持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)服務。供應商評價體系的設置對征集人也是一大挑戰(zhàn)：采購人參與評價的積極性不高，評價指標主要依賴系統(tǒng)記錄的客觀數(shù)據(jù)和采購人申訴“黑名單”；供應商規(guī)模從小微企業(yè)到世界500強不等，交易量跨度較大，如何全面反映一個供應商的服務質(zhì)量對評價指標的設立要求很高。

第三，信息系統(tǒng)既要有用又要好用。根據(jù)框架協(xié)議采購執(zhí)行周期長、涉及主體多和多頻次、小額度的特點，可以推測出框架協(xié)議采購執(zhí)行過程中會產(chǎn)生大量交易，而且交易時間隨機，交易地點范圍廣。以中央國家機關政府采購電子賣場為例，自2020年1月16日上線以來，日均訪問量過10萬，已有遍布全國的6000余個供應商為近萬家采購單位提供了貨物和服務，完成訂單超過20萬個，實現(xiàn)采購額77.34億元，如果沒有強有力的信息系統(tǒng)，根本無法支撐如此大規(guī)模的交易。110號令是首個明確要求實行電子化的法定采購方式，即“框架協(xié)議采購應當實行電子化采購” 。

一個好的信息系統(tǒng)，應該在保證能用的基礎上盡可能地好用，就框架協(xié)議而言，主要應具備以下三類功能。一是征集入圍供應商階段，確保征集程序合規(guī)、順暢，例如，參照公開招標流程，且適應多家供應商多個產(chǎn)品入圍，為保證供應商響應產(chǎn)品與入圍后上架展示商品完全一致，應打通評審系統(tǒng)與交易系統(tǒng)；能夠?qū)崿F(xiàn)線上簽署框架協(xié)議，且生成電子檔案；支持公示包含詳細技術規(guī)格或者服務內(nèi)容的入圍產(chǎn)品信息。二是確定成交供應商階段，確保交易過程完整、靈活。支持采購人下單、生成政府采購憑證、合同簽署、售后管理（退換貨）、申訴糾紛、雙方評價等；采購過程全程留痕，隨時備查；主機與配件相關聯(lián)，方便采購人一筆訂單一個合同完成同類別產(chǎn)品采購；支持直接選定、二次競價和順序輪候等多種交易方式，且能夠及時逐筆發(fā)布成交結果公告。三是延展服務。為采購人提供分級管理權限，協(xié)助采購環(huán)節(jié)嵌入本單位或多層級單位內(nèi)控流程，提供采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計功能，提供價格監(jiān)測與采購預警功能，輔助采購人采購前編制預算、采購中選擇成交供應商、采購后統(tǒng)計分析成交偏差訂單；為入圍廠商提供管理代理商權限，增加產(chǎn)品銷售統(tǒng)計功能，開通店鋪功能等；為征集人提供多維度統(tǒng)計分析功能，為下一次框架協(xié)議采購需求調(diào)研提供數(shù)據(jù)支撐，提供自動記錄供應商履約評價及排序功能，具備可擴展性等。

框架協(xié)議涉及主體多，就意味著征集人作為第一階段的征集主體和第二階段的管理主體會在整個執(zhí)行周期持續(xù)接受來自使用人、入圍供應商、代理商以及政府采購監(jiān)管部門、審計、巡視等關于需求實現(xiàn)、執(zhí)行效果和政府采購程序等多維度的考核。這既是挑戰(zhàn)也是機遇，因此，下一步集中采購機構要結合以往豐富的實踐經(jīng)驗，努力打造框架協(xié)議電子化平臺，為采購人和供應商提供合規(guī)、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務。

（作者單位：中央國家機關政府采購中心）

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