框架協(xié)議助力政府采購提質(zhì)增效

框架協(xié)議助力政府采購提質(zhì)增效

■ 王叢虎

財(cái)政部近日公布了《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號，以下簡稱110號令）。相較于現(xiàn)行政府采購中的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、詢價(jià)、單一來源采購方式而言，框架協(xié)議采購是一種專門針對多頻次、小額度的采購方式，也是一種較為靈活的采購方式。110號令將于2022年3月1日起施行，這將進(jìn)一步豐富政府采購的方式，提高政府采購的便捷度，助力政府采購項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)更高績效。

眾所周知，自2002年政府采購法頒布以來，中國政府采購制度發(fā)生了巨大變化。政府集中采購作為政府改革的市場化工具，在不斷改變著公共部門的購買理念、購買行為和購買方式。不可否認(rèn)，在政府采購領(lǐng)域也存在著一些問題。但我們更應(yīng)該看到，政府采購作為市場經(jīng)濟(jì)下的新型制度，在我國實(shí)行也僅僅20年的時間。20年來，為了規(guī)范政府采購行為、提高政府采購績效，我們付出了巨大努力，不僅頒布了1部法律、1部行政法規(guī)、8部財(cái)政部的部門規(guī)章、22件國務(wù)院的規(guī)范性文件，還有200余件財(cái)政部的規(guī)范性文件、30余件其他部委的規(guī)范性文件等。不難看出，有關(guān)政府采購的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)逐步完善，而且也已經(jīng)邁上治理現(xiàn)代化的新臺階。值此政府采購法實(shí)施20周年之際，110號令頒布出臺。這不僅僅是巧合，更是一個標(biāo)志，即我國政府采購方式更加多樣化、規(guī)范化，我國政府采購工具箱的內(nèi)容更加豐富多彩。

應(yīng)該看到，政府采購作為一個市場經(jīng)濟(jì)下的有效政策工具，不僅要讓公共部門有更多可選擇的治理工具，而更為重要的是要發(fā)揮其積極而重要的作用。就公共部門向市場主體購買而言，購買不同商品的品種采用不同的配套購買方式顯得尤為重要。這不僅是因?yàn)橄嗥ヅ涞牟少彿绞侥軌驇碚少彽母咝П憬荩€因?yàn)橐?guī)范的采購方式更能規(guī)范公共部門的采購行為和采購秩序。110號令的出臺其實(shí)就是要達(dá)成這樣的目的。眾所周知，對于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購的貨物和服務(wù)，如耗材、配件等小額零星類貨物，以及法律、評估、會計(jì)、審計(jì)鑒證咨詢等小額零星類服務(wù)，如果采取招標(biāo)方式，顯然成本過高、時間過長；而競爭性談判、競爭性磋商則同樣程序繁瑣，又耗時費(fèi)力；采取詢價(jià)、單一來源采購方式則不僅會失去競爭性，還可能帶來不公平現(xiàn)象。為此，“通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購合同”的框架協(xié)議采購方式恰恰彌補(bǔ)了其他采購方式的不足。

雖然，政府采購的政策工具有其獨(dú)有的公共價(jià)值，但其仍然從屬于財(cái)政政策范疇。作為財(cái)政政策工具，政府采購不僅應(yīng)該執(zhí)行好財(cái)政預(yù)算的職能，還要擔(dān)當(dāng)起提升財(cái)政績效的責(zé)任。顯然，就執(zhí)行財(cái)政預(yù)算而言，框架協(xié)議同其他采購方式，如公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判的職能一樣，都有執(zhí)行好財(cái)政預(yù)算的職能。不同的是，對于小額零星的貨物和服務(wù)采購，以及對于“集中采購目錄以外，采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，需要確定兩家以上供應(yīng)商由服務(wù)對象自主選擇的”，如，養(yǎng)老、教育、科技、文化、衛(wèi)生類服務(wù)購買，最有效履行預(yù)算職責(zé)的方式就是框架協(xié)議采購了。

此外，框架協(xié)議采購方式對于提高政府采購項(xiàng)目績效同樣具有積極作用。面對不斷變化的貨物和服務(wù)類項(xiàng)目的市場價(jià)格，如何有效應(yīng)對才能達(dá)成財(cái)政預(yù)算支出的績效目標(biāo)，需要科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，110號令對此也做出了回應(yīng)。對于框架協(xié)議而言，協(xié)議有效期過長，就無法快速應(yīng)對價(jià)格變動，協(xié)議有效期過短又會影響采購績效。為此，110號令對于貨物類和服務(wù)類采購進(jìn)行了區(qū)分，即“集中采購機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要和采購標(biāo)的市場供應(yīng)及價(jià)格變化情況，科學(xué)合理確定框架協(xié)議期限。貨物項(xiàng)目框架協(xié)議有效期一般不超過1年，服務(wù)項(xiàng)目框架協(xié)議有效期一般不超過2年”。同時，110號令還靈活規(guī)定了封閉式框架協(xié)議采購和開放式框架協(xié)議采購兩種形式，并明確以封閉式框架協(xié)議采購為主；而對于封閉式框架協(xié)議采購的入圍評審規(guī)則設(shè)置了價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法。這樣既能保證政府采購效率，也能最大程度提升政府采購績效。

應(yīng)該注意到，110號令所規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)有明確的采購標(biāo)的和定價(jià)機(jī)制，不得采用供應(yīng)商符合資格條件即入圍的方法”已經(jīng)超越了原協(xié)議供貨方式的規(guī)定，其所秉承的“競爭擇優(yōu)、講求績效”的原則更是對原協(xié)議供貨采購方式的創(chuàng)新。除此之外，“框架協(xié)議采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購”則為這種創(chuàng)新型的采購方式插上效率的翅膀。

我們完全有理由相信：框架協(xié)議采購方式將為政府采購提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展起到積極的推動作用。

（作者單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共管理學(xué)院）

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