探討如何運(yùn)用好政府采購框架協(xié)議

【探討與爭鳴】

以會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)項(xiàng)目為例

探討如何運(yùn)用好政府采購框架協(xié)議

■ 本報(bào)記者 昝妍

近日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就制定《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）答記者問時(shí)提到，“實(shí)踐中確定會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)有一定的難度，主管預(yù)算單位、行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)企業(yè)要共同努力，推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制訂工作，逐步確立針對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、能夠開展競爭評(píng)判的具體要求，而不僅僅是依靠會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)準(zhǔn)則等行業(yè)通用規(guī)范。在第二階段確定成交供應(yīng)商時(shí)，采購人可以綜合考慮質(zhì)量、價(jià)格因素直接選擇，也可以通過順序輪候或者二次競價(jià)的方式來確定?！?/p>

《暫行辦法》提出了一種新的政府采購方式——框架協(xié)議采購。同時(shí)，還規(guī)定框架協(xié)議采購的適用范圍之一是，集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，本部門、本系統(tǒng)所需的法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù)，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒有達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的。

此前，采購人對(duì)會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)的采購大部分采用定點(diǎn)采購方式。之所以將會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)納入框架協(xié)議采購方式中，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，是基于從前期財(cái)政部清理違規(guī)設(shè)置備選庫、名錄庫、資格庫的情況看，采購人在法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù)領(lǐng)域訂立框架協(xié)議的需求比較突出。

《暫行辦法》于今年3月1日正式實(shí)施，如何運(yùn)用框架協(xié)議采購方式優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)地采購好會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)采購項(xiàng)目，是采購人十分關(guān)注的問題。

需求標(biāo)準(zhǔn)的確定難在哪兒

會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)采購項(xiàng)目需求標(biāo)準(zhǔn)的確定難在哪兒？當(dāng)記者把這一問題拋給受訪者時(shí),五成受訪者不約而同地將答案的落腳點(diǎn)放在了會(huì)計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù)屬于高端服務(wù)的觀點(diǎn)上。這一落腳點(diǎn)指向兩組關(guān)鍵詞：第一，服務(wù)需求。第二，高端需求。

天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所的吳姓負(fù)責(zé)人認(rèn)為，會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)需求難以確定主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)的需求主體存在差異。會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)區(qū)別于一般商品和服務(wù)，其特殊性在于，后者僅涉及交易雙方，而前者不僅與交易雙方有關(guān)，還涉及諸如政府部門、投資者、銀行、社會(huì)公眾等諸多利益相關(guān)者。也就是說，會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)，尤其是審計(jì)服務(wù)還存在三方關(guān)系人：即委托方并不是服務(wù)的使用方，而是利益相關(guān)方。不同利益相關(guān)者對(duì)會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)的需求不同。其次，會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以量化。會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)作為一種勞務(wù)型商品，其服務(wù)質(zhì)量存在隱蔽性、主觀性和多義性等特征，針對(duì)審計(jì)服務(wù)的質(zhì)量難以進(jìn)行直接、明確、可量化的判斷，缺乏考評(píng)依據(jù)，唯一表象化的報(bào)告，其形式上幾乎是沒有差異的。

另外，由于會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)的需求主體、服務(wù)標(biāo)的及服務(wù)本身的差異化特點(diǎn)，其服務(wù)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也呈現(xiàn)出多樣化特征，實(shí)務(wù)中按照計(jì)件收費(fèi)、計(jì)時(shí)收費(fèi)或者計(jì)件與計(jì)時(shí)收費(fèi)相結(jié)合的方式都有，且服務(wù)過程中也存在根據(jù)實(shí)際工作情況調(diào)整收費(fèi)的情形。

任職國內(nèi)某大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所的陳小姐認(rèn)為，會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)需求被視為高端需求，是因?yàn)橐獫M足采購方的個(gè)性需求，提供針對(duì)性服務(wù)，個(gè)性的需求很難有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。首先，會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)標(biāo)的存在差異。不同標(biāo)的的業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、地域范圍、公司行業(yè)類型、規(guī)范化程度、服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、報(bào)告數(shù)量等不同，導(dǎo)致服務(wù)的工作量差異巨大。其次，會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)本身存在差異。會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)提供者的項(xiàng)目參與人數(shù)、專業(yè)能力和項(xiàng)目質(zhì)量控制水平不同，導(dǎo)致會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)成本差異顯著?；谝陨喜町惢攸c(diǎn)，會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定難以統(tǒng)一。

此外，陳小姐還補(bǔ)充道，會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)涉及具體落實(shí)需求的工作人員時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生一種情況：即使具備同一注冊會(huì)計(jì)師資質(zhì)的不同工作人員對(duì)同一項(xiàng)目的處理方式不同，結(jié)果也千差萬別。陳小姐以她所在的會(huì)計(jì)師事務(wù)所曾承接的一個(gè)稅務(wù)籌劃項(xiàng)目為例，闡釋不同工作方案所帶來的結(jié)果差異巨大。A公司為母公司，在其之下又成立了一家子公司B公司。B公司之后對(duì)A公司進(jìn)行反向收購。A公司作為母公司，資金規(guī)模較大，B在對(duì)A收購過程中將產(chǎn)生大額個(gè)稅。陳小姐所在的公司同時(shí)讓兩位具備注冊會(huì)計(jì)師資格的工作人員牽頭對(duì)該項(xiàng)目分別給出稅收籌劃方案。最終選擇的方案為，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓前通過先分紅再并購，這樣做既讓A公司的員工得到了分紅，還幫B公司節(jié)省了收購成本，該方案較未選方案為B公司節(jié)省了500萬元。

需求標(biāo)準(zhǔn)確定有上限、下限及可參照標(biāo)準(zhǔn)

如受訪者所言，確定會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)采購項(xiàng)目需求標(biāo)準(zhǔn)的確有難度，但并非沒有解決之路。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，至少目前需求標(biāo)準(zhǔn)的確定有上限、下限和可參照標(biāo)準(zhǔn)。

需求標(biāo)準(zhǔn)的上限為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)秩序促進(jìn)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕30號(hào)，以下簡稱30號(hào)文）。30號(hào)文第十一條提出，推進(jìn)以質(zhì)量為導(dǎo)向的會(huì)計(jì)師事務(wù)所選聘機(jī)制建設(shè)?？茖W(xué)設(shè)置選聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所指標(biāo)權(quán)重，提高質(zhì)量因素權(quán)重，降低價(jià)格因素權(quán)重，完善報(bào)價(jià)因素評(píng)價(jià)方式，引導(dǎo)形成以質(zhì)量為導(dǎo)向的選聘機(jī)制，從源頭有效遏制惡性競爭。加強(qiáng)對(duì)選聘相關(guān)規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督，對(duì)違反規(guī)定的企業(yè)和壓價(jià)競爭的會(huì)計(jì)師事務(wù)所嚴(yán)肅追責(zé)并公告。

需求標(biāo)準(zhǔn)的下限為“勤勉盡責(zé)”。根據(jù)《中華人民共和國證券法》第一百七十三條、第二百二十三條的規(guī)定，證券服務(wù)機(jī)構(gòu)未履行勤勉盡責(zé)義務(wù)，是其承擔(dān)行政責(zé)任的要件。會(huì)計(jì)師事務(wù)所在為證券業(yè)務(wù)活動(dòng)出具審計(jì)報(bào)告時(shí)應(yīng)當(dāng)“勤勉盡責(zé)”，如果其出具的審計(jì)報(bào)告中存在虛假記載，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，除非其能證明自己沒有過錯(cuò)。對(duì)于“勤勉盡責(zé)”的認(rèn)定，主要關(guān)注注冊會(huì)計(jì)師是否遵循審計(jì)準(zhǔn)則，是否在整個(gè)審計(jì)過程中始終運(yùn)用職業(yè)判斷和保持職業(yè)懷疑，在識(shí)別評(píng)估重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)實(shí)施應(yīng)對(duì)措施、獲取評(píng)價(jià)審計(jì)證據(jù)、形成審計(jì)意見等重要審計(jì)環(huán)節(jié)體現(xiàn)出注冊會(huì)計(jì)師的高度專業(yè)性和應(yīng)有的職業(yè)水準(zhǔn)，從而減少發(fā)表不恰當(dāng)審計(jì)意見的可能性，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

需求標(biāo)準(zhǔn)的可參照標(biāo)準(zhǔn)為中國注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（以下簡稱中注協(xié)）于2021年新修訂的《會(huì)計(jì)師事務(wù)所綜合評(píng)價(jià)排名辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》提出，以中注協(xié)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)管理信息系統(tǒng)為依托，組織開展事務(wù)所綜合評(píng)價(jià)工作，并發(fā)布事務(wù)所綜合評(píng)價(jià)前100家排名信息。事務(wù)所的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)以事務(wù)所收入規(guī)模、內(nèi)部治理、資源、處理處罰四個(gè)方面，九個(gè)指標(biāo)反映事務(wù)所狀況。第一，收入，事務(wù)所經(jīng)過審計(jì)的上年度主營業(yè)務(wù)收入金額。第二，最近三年內(nèi)內(nèi)部晉升合伙人比率，事務(wù)所最近三個(gè)年度內(nèi)晉升的合伙人（股東）數(shù)量占三年前執(zhí)業(yè)超過五年且年齡在六十周歲以下的注冊會(huì)計(jì)師數(shù)量的比率；內(nèi)部晉升合伙人，在該事務(wù)所執(zhí)業(yè)超過三年后被晉升為合伙人的。第三，注冊會(huì)計(jì)師中黨員比率，中共黨員注冊會(huì)計(jì)師占事務(wù)所全部注冊會(huì)計(jì)師的比率。第四，執(zhí)業(yè)超過五年且年齡在六十周歲以內(nèi)的注冊會(huì)計(jì)師人數(shù)。第五，信息化支出水平，事務(wù)所財(cái)務(wù)報(bào)表中的“信息化支出”占事務(wù)所年度主營業(yè)務(wù)收入的比率。第六，人才培養(yǎng)支出水平，事務(wù)所財(cái)務(wù)報(bào)表中的“人才培養(yǎng)支出”占事務(wù)所年度主營業(yè)務(wù)收入的比率。第七，注冊會(huì)計(jì)師合伙人杠桿率，事務(wù)所全部注冊會(huì)計(jì)師數(shù)量與事務(wù)所全部合伙人（股東）數(shù)量的比率。第八，品牌延續(xù)時(shí)間，事務(wù)所現(xiàn)用名稱的使用年限。第九，處理處罰，最近三個(gè)年度內(nèi)事務(wù)所及其注冊會(huì)計(jì)師因?yàn)閳?zhí)業(yè)行為受到刑事處罰、行政處罰、行政監(jiān)管措施和行業(yè)懲戒的情況，按處理處罰的類型及處理處罰時(shí)點(diǎn)的遠(yuǎn)近扣除相應(yīng)分值。

采購人采購會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)時(shí)可借鑒上、下限標(biāo)準(zhǔn)，也可以參考中注協(xié)每年公布的年度會(huì)計(jì)師事務(wù)所綜合評(píng)價(jià)分析報(bào)告確定采購需求及需求標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)選擇入圍和成交供應(yīng)商的確定方式有爭論

如果說采購需求標(biāo)準(zhǔn)的確定有了可借鑒依據(jù)，那如何確定會(huì)計(jì)師事務(wù)所入圍、成交方式是擺在采購人面前的又一道難題。

此前，多地采購會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)采用定點(diǎn)采購模式，通過公開招標(biāo)方式確定入圍供應(yīng)商，入圍之后采購人自行確定成交供應(yīng)商，評(píng)審方式為綜合評(píng)分法。根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，確定第一階段入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法。而對(duì)質(zhì)量優(yōu)先法的適用范圍是有嚴(yán)格限制的，僅適用于兩類項(xiàng)目：一是有政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，無法競價(jià)的；二是對(duì)功能、性能等質(zhì)量有特別要求的儀器設(shè)備，例如，一些檢測、實(shí)驗(yàn)設(shè)備。因此，會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)第一階段的入圍方式通常要采用價(jià)格優(yōu)先法。

但當(dāng)前，無論是會(huì)計(jì)行業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，還是會(huì)計(jì)行業(yè)內(nèi)人士均認(rèn)為，會(huì)計(jì)、審計(jì)具有高度的專業(yè)性、服務(wù)多元性等特點(diǎn)，此類服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和價(jià)格呈正比，無論是第一階段還是第二階段均不建議競價(jià)的方式。

湖南人文科技學(xué)院財(cái)務(wù)管理專業(yè)教師鄧楚瑤以審計(jì)項(xiàng)目為例，介紹了目前政府采購審計(jì)項(xiàng)目的一些現(xiàn)狀。大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所業(yè)務(wù)大多集中在央企、國企、上市公司的年報(bào)審計(jì)和內(nèi)部控制審計(jì)，較少參與政府審計(jì)項(xiàng)目。而中小型會(huì)計(jì)師事務(wù)所近年來數(shù)量激增，部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所存在專業(yè)能力不足，難以承接上市公司及大型集團(tuán)公司的審計(jì)業(yè)務(wù)的情形。因此，在審計(jì)咨詢的中低端市場經(jīng)常會(huì)看到這些事務(wù)所的蹤影。政府采購審計(jì)服務(wù)時(shí)，因資金有限備受中小型會(huì)計(jì)師事務(wù)所青睞。分析湖南省政府采購網(wǎng)2019年的數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)，全年政府采購審計(jì)服務(wù)成交公告共有三十九項(xiàng)，其中具有證券資格會(huì)計(jì)師事務(wù)的中標(biāo)率僅為20.51%，剩余多數(shù)業(yè)務(wù)由當(dāng)?shù)刂行⌒蜁?huì)計(jì)事務(wù)所和咨詢公司提供。

針對(duì)業(yè)內(nèi)擔(dān)憂因低價(jià)競標(biāo)會(huì)影響會(huì)計(jì)、審計(jì)的項(xiàng)目質(zhì)量這一問題，華北某市政府采購處負(fù)責(zé)人給出了他的看法：“首先，對(duì)于集中采購目錄以外，采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，本部門、本系統(tǒng)行政管理所需的法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù)，屬于小額零星采購的這部分項(xiàng)目，財(cái)政部為采購人多提供了一種采購方式。實(shí)踐中，采購人若認(rèn)為框架協(xié)議采購方式不適合采購需求，也可以選擇現(xiàn)行法律法規(guī)所規(guī)定的其他采購方式。其次，適合并愿意采用框架協(xié)議采購方式的主管預(yù)算單位，可在框架協(xié)議采購的第二階段通過直接選定或順序輪候的方式確定成交供應(yīng)商。最后，在財(cái)政過緊日子的背景下，盡管政府采購以“少花錢辦好事”為目標(biāo)，但還是會(huì)以結(jié)果為導(dǎo)向，同時(shí)充分考慮社會(huì)效益?！?/p>

長春市教育局負(fù)責(zé)政府采購的工作人員認(rèn)為，價(jià)格優(yōu)先法不一定不適合所有的會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)項(xiàng)目。如果采購人只是聘請會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為第三方機(jī)構(gòu)對(duì)單位的幾輛公車進(jìn)行盤點(diǎn)，價(jià)格優(yōu)先法就可行。如果擔(dān)心會(huì)計(jì)師事務(wù)所之間低價(jià)競爭，主管預(yù)算單位作為征集人，可在框架協(xié)議采購的第二階段考慮把價(jià)格、審計(jì)難度趨同的項(xiàng)目通過差額分類的方式分包，然后進(jìn)行順序輪候。此外，該工作人員還建議，在框架協(xié)議限期內(nèi)給予各入圍供應(yīng)商一次拒絕的機(jī)會(huì)。

天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所的吳姓負(fù)責(zé)人認(rèn)為，會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)具有持續(xù)性的特點(diǎn)，如每年更換供應(yīng)商會(huì)導(dǎo)致采購方及供應(yīng)商雙方的更換成本過高。順序輪候方式，在每一個(gè)輪候期內(nèi)，只有一次獲得合同授予的機(jī)會(huì)，這樣會(huì)導(dǎo)致更換成本過高，且鑒于會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)的專業(yè)性特征，服務(wù)質(zhì)量尤其重要，但一個(gè)輪候期內(nèi)，高質(zhì)量的供應(yīng)商無法獲取第二次機(jī)會(huì)，故而順序輪候方式并不合適，確定第二階段成交供應(yīng)商從入圍價(jià)格、質(zhì)量以及服務(wù)便利性、用戶評(píng)價(jià)等方面考慮更切實(shí)際,故而采用直接選定方式更為合適。

此外，該負(fù)責(zé)人指出，審計(jì)服務(wù)領(lǐng)域中服務(wù)質(zhì)量是生命線。在針對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量開展競爭評(píng)判時(shí)，首先，建議采購人明確會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)需求。其次，在針對(duì)項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量開展競爭評(píng)判時(shí)，應(yīng)更多地從會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)整體質(zhì)量和歷史業(yè)績等可驗(yàn)證信息的角度出發(fā)進(jìn)行評(píng)價(jià)，如，行業(yè)排名、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)業(yè)誠信記錄和質(zhì)量控制水平、注冊會(huì)計(jì)師人數(shù)及從業(yè)人員素質(zhì)、社會(huì)聲譽(yù)、用戶評(píng)價(jià)等因素。最后，再結(jié)合會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)項(xiàng)目的具體實(shí)施方案及服務(wù)承諾等因素進(jìn)行綜合考慮。

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。