在自由貿(mào)易協(xié)定框架下對我國政府采購市場開放的思考

在自由貿(mào)易協(xié)定框架下對我國政府采購市場開放的思考

■吳文正

從我國目前已經(jīng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定來看，2013年以后，我國打破了原先完全將政府采購排除在自由貿(mào)易協(xié)定談判范圍之外的局面，在多個自由貿(mào)易協(xié)定中就政府采購有關(guān)的市場開放問題與相關(guān)方展開探討，如《中國和冰島自由貿(mào)易協(xié)定》《中國和瑞士自由貿(mào)易協(xié)定》《中國和韓國自由貿(mào)易協(xié)定》以及《中國和澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》。

從2022年1月1日起，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱RCEP）正式生效，RCEP是中國首次簽署的具有實質(zhì)性條款的政府采購章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定。相比其他自由貿(mào)易協(xié)定，盡管RCEP對于政府采購市場的開放程度有限，既缺乏具體的開放承諾，也沒有采購程序上的相關(guān)內(nèi)容，但RCEP的簽訂依舊表明了我國對于政府采購市場開放持積極態(tài)度。

在自由貿(mào)易協(xié)定框架下我國開放政府采購市場應(yīng)考量的因素

第一，基于國際體系共同利益的考量。

與其他領(lǐng)域的市場開放和國際合作一樣，政府采購市場的開放意味著共同利益的實現(xiàn)。我國應(yīng)充分意識到國家之間可以通過建立國際制度來實現(xiàn)國際合作，從而應(yīng)對共同關(guān)心的問題以及涉及雙方利益的糾紛和矛盾。

首先，在自由貿(mào)易協(xié)定框架下開放政府采購市場，可以依托自由貿(mào)易協(xié)定相關(guān)的平臺和機制為政府采購領(lǐng)域的合作提供基礎(chǔ)。我國企業(yè)要進(jìn)入他國的政府采購市場通常會面臨一定的貿(mào)易壁壘，需要配合一些抵償交易要求，例如，在國外設(shè)廠或雇工、使用國外生產(chǎn)的零配件、轉(zhuǎn)移技術(shù)等。而通過自由貿(mào)易協(xié)定開放政府采購市場不僅意味著國外的供應(yīng)商能夠進(jìn)入我國政府采購市場，而且能使我國的企業(yè)根據(jù)各締約方在自由貿(mào)易協(xié)定中承諾的條款有保證地進(jìn)入他國的政府采購市場，這對于我國擴大出口和持續(xù)推動“走出去”戰(zhàn)略具有重要意義。

其次，在自由貿(mào)易協(xié)定框架下開放政府采購市場，有利于提高各國國內(nèi)政府采購制度的總體水平和國際化程度。自由貿(mào)易協(xié)定的締約方可以在政府采購章節(jié)的談判中打破政府采購制度相互割裂和封閉的局面，推動各方制度向合理化和透明化發(fā)展，這不僅有利于規(guī)范各國政府采購市場，建立公開、公平、公正的公共市場體系，而且可以促使不同國家的國內(nèi)供應(yīng)商提升產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本，更好地利用市場競爭機制來實現(xiàn)“物有所值”的采購目標(biāo)。

最后，通過自由貿(mào)易協(xié)定開放政府采購市場，可以推動締約方通過政府采購活動在特定領(lǐng)域進(jìn)行更緊密的合作。例如，歐盟一些國家提出的綠色、創(chuàng)新和可持續(xù)的發(fā)展理念與中國“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念具有很高的契合度，政府采購可作為中歐在綠色和創(chuàng)新等方面合作的重要依托。此外，歐盟官方層面還把其能否與中國開展更為深入和全面的自由貿(mào)易協(xié)定談判作為工作重點，同時把政府采購相關(guān)內(nèi)容視為雙方自由貿(mào)易協(xié)定中不可或缺的一部分。若中歐雙方最終以自由貿(mào)易協(xié)定的方式達(dá)成政府采購市場開放的協(xié)議，那么雙方不僅能夠通過國際交流與合作相互借鑒創(chuàng)新產(chǎn)品和綠色產(chǎn)品方面的良好實踐，還能夠通過國際采購引進(jìn)創(chuàng)新和綠色技術(shù)，向歐盟推廣本國創(chuàng)新和綠色產(chǎn)品。

國家利益，并非僅是一種具有紛爭和沖突性質(zhì)的關(guān)系，還具有共同利益。因此，我國在政府采購市場開放時，需要看到在自由貿(mào)易協(xié)定框架下，合作能夠產(chǎn)生的共同利益，即締約方之間具有共同性、相互性、共享性和互補性的利益關(guān)系。在自由貿(mào)易協(xié)定下，國家之間之所以能夠?qū)崿F(xiàn)合作，是因為國家間的利益是可以調(diào)和的，能夠做到互惠互利、實現(xiàn)雙贏。共同利益與國際合作是緊密聯(lián)系的。政府采購領(lǐng)域的共同利益是國家間合作的基礎(chǔ)，只有在共同利益的基礎(chǔ)上，才會形成長期、持久的國際合作；同時，政府采購領(lǐng)域的市場開放又是實現(xiàn)共同利益的手段，這些共同利益只有通過市場開放和國際合作才能得以實現(xiàn)。

第二，基于政策目標(biāo)的國家利益考量。

《政府采購協(xié)定》（以下簡稱GPA）作為主要的政府采購國際制度，多運用于發(fā)達(dá)國家之間。原因在于，GPA成員方會喪失部分將政府采購用作實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等非采購目標(biāo)工具的能力。當(dāng)沒有足夠的其他收益來抵銷這部分損失時，GPA的互惠規(guī)定對多數(shù)發(fā)展中國家是沒有足夠吸引力的。而在自由貿(mào)易協(xié)定中，一些國家，如美國、新加坡和韓國均在政府采購市場開放范圍中充分考慮追求各類非采購目標(biāo)和爭取國家利益的因素。政府采購市場的開放是政府采購多重目標(biāo)之間相互平衡的過程，通過自由貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行政府采購國際合作則是多重目標(biāo)下的最大化共同利益的實現(xiàn)。在自由貿(mào)易協(xié)定框架下，政府采購市場開放必須考慮到基于特定政策目標(biāo)的國家利益。

一是對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的追求。對于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的充分考慮無疑會增強自由貿(mào)易協(xié)定作為合作機制的合理性，從而更有利于實現(xiàn)互利共贏。以美國為代表的多數(shù)經(jīng)濟(jì)體在自由貿(mào)易協(xié)定的政府采購開放范圍中均充分考慮到了地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、中小企業(yè)和環(huán)境保護(hù)等因素。于我國而言，《中華人民共和國政府采購法》和2020年12月4日發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中均提到，政府采購應(yīng)當(dāng)追求實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)涉及環(huán)境保護(hù)、創(chuàng)新、中小企業(yè)、不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、弱勢群體等方面。因此，我國在政府采購市場開放的談判中應(yīng)該充分考慮這些目標(biāo)的實現(xiàn)，并堅持這些目標(biāo)例外的出價立場。

二是對國家安全的維護(hù)和對敏感信息的保護(hù)，這是政府采購市場開放的前提。政府采購活動涉及大量政府行為信息，與國家安全息息相關(guān)。政府采購市場開放意味著更高程度的信息公開和透明化，對維護(hù)國家安全和敏感信息也提出了更高的要求，尤其是需要不斷強化國防、軍事等與國家安全緊密相關(guān)的政府采購項目信息的保密工作。正因如此，各國在自由貿(mào)易協(xié)定的談判中，通過開放規(guī)則和出價清單兩方面的堅持，守住了對國家安全和敏感信息保護(hù)的底線。我國在通過自由貿(mào)易協(xié)定開放政府采購市場時，需要建立國內(nèi)的政府采購安全審查制度，對于可能影響國家安全的政府采購活動，應(yīng)當(dāng)通過國家有關(guān)部門組織的國家安全審查。

市場開放的目標(biāo)是實現(xiàn)各方的共同利益，但開放的動力源于本國的利益，經(jīng)濟(jì)合作的健康發(fā)展依賴于對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的好政策。從自由貿(mào)易協(xié)定框架下政府采購市場開放的角度看，各國政府面臨的問題是如何在爭取控制國際機制為自身利益服務(wù)的競爭中形成和維持互惠的合作模式。因此，我國要通過自由貿(mào)易協(xié)定開放政府采購市場，必須將談判范圍延伸到上述發(fā)展問題上，利用自由貿(mào)易協(xié)定這一國際制度應(yīng)對締約方共同關(guān)心的問題，擴大彼此間共同利益的需要，從而在國際合作中確保自身利益不受損害。

在自由貿(mào)易協(xié)定框架下對我國政府采購市場開放的建議

第一，以靈活的策略融入國際市場。

自由貿(mào)易協(xié)定談判的主要原則是平衡權(quán)利與義務(wù)，各方在市場開放方面做出的承諾和妥協(xié)必定是對等的。面對不同的合作對象，有必要采取靈活的策略開放政府采購市場。

一是根據(jù)自由貿(mào)易協(xié)定締約方的數(shù)量靈活開放政府采購市場范圍。自由貿(mào)易協(xié)定多為兩個經(jīng)濟(jì)體之間締約的雙邊協(xié)定，但也不乏一些有多個經(jīng)濟(jì)體參與的多邊協(xié)定。兩者各有特點，應(yīng)當(dāng)以靈活的策略對應(yīng)。多邊協(xié)定的目的在于形成對所有主體都有利的環(huán)境和秩序，涉及的主體多、彼此關(guān)系復(fù)雜，實現(xiàn)共同利益最大化的前提是強調(diào)互惠平等。因此，對于締約方的合作要求較為嚴(yán)格。雙邊協(xié)定的締約方之間可以根據(jù)彼此的利益需要進(jìn)行合作，在利己性和靈活性的原則基礎(chǔ)上確定彼此的權(quán)利和義務(wù), 以實現(xiàn)自身利益和解決即時困境為目的協(xié)調(diào)雙邊關(guān)系。相較多邊協(xié)定，雙邊協(xié)定更容易達(dá)成共識，這也是雙邊自由貿(mào)易協(xié)定數(shù)量較多的原因之一。

從《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱CPTPP）各締約方開放政府采購市場的路徑看，大多數(shù)締約方都選擇首先通過雙邊自由貿(mào)易協(xié)定開放部分政府采購市場，然后再逐漸向更多的國家開放政府采購市場，并逐步擴展開放的市場范圍。從我國目前的情況看，盡管我國還未在自由貿(mào)易協(xié)定中大范圍開放政府采購市場，但已在一些自由貿(mào)易協(xié)定中開始討論與政府采購有關(guān)的市場開放問題，同時對于加入CPTPP的態(tài)度也較為積極。因此，我國可嘗試先與部分國家在雙邊貿(mào)易協(xié)定中展開政府采購市場開放的談判，這不僅有利于我國積累政府采購市場開放的出價經(jīng)驗，還有利于國內(nèi)開放實體和供應(yīng)商逐步走向國際市場。當(dāng)我國積累了一定經(jīng)驗后，可再根據(jù)實際情況擴大雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的談判范圍。

二是根據(jù)合作對象的具體情況靈活開放政府采購市場范圍。從多個自由貿(mào)易協(xié)定中政府采購的開放清單中可以看出，各國與不同締約方之間的起點金額和開放實體各有差異，但同一自由貿(mào)易協(xié)定締約方之間的起點金額均相同。也就是說，針對不同合作對象，各國的政府采購開放范圍在互惠對等的基礎(chǔ)上具有充分的靈活性。靈活性作為自由貿(mào)易協(xié)定的一個重要特征，使得各締約方不會受到過多約束和限制，從合作對象的選擇到談判過程和合作內(nèi)容都能夠靈活便捷地實現(xiàn)自身的利益，從而達(dá)成互利合作的共識。對于總體發(fā)展水平不高的發(fā)展中國家，可以適當(dāng)提高相互開放的起點金額以保證開放政府采購市場不會對各方商品和服務(wù)帶來較大沖擊；對于一些政府采購市場和制度較為成熟的發(fā)達(dá)國家，可以結(jié)合各自的比較優(yōu)勢，在互補的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域先加大合作，再逐步實現(xiàn)更大范圍的開放。

自2007年啟動加入GPA談判以來，我國共提交了7份出價清單。在此過程中，我國國內(nèi)的政府采購制度逐步完善，相關(guān)實體和企業(yè)對市場開放有了深入了解，為我國參與自由貿(mào)易協(xié)定政府采購談判奠定了良好的基礎(chǔ)。與此同時，隨著未來雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定中政府采購領(lǐng)域談判的靈活開展，中國在加入GPA談判中也將獲得更豐富的經(jīng)驗策略。

第二，積極參與政府采購國際規(guī)則制定。

當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境復(fù)雜多變，政府采購市場自由化是未來國際發(fā)展的主要趨勢。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主導(dǎo)的政府采購國際規(guī)則給我國帶來了新的壓力和挑戰(zhàn)，但其中也蘊藏著我國在政府采購國際規(guī)則制定與運行中提高話語權(quán)的機遇。我國應(yīng)牢牢把握機遇，將自身從制度的被動接受者和適應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫戎贫ǖ闹鲃訁⑴c者。一方面，我國可以憑借逐步完善并趨于穩(wěn)定的政府采購制度體系，總結(jié)政府采購在抗擊新冠肺炎疫情期間對緊急采購和扶持中小企業(yè)發(fā)揮的重要作用，以及在助力脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興過程中的寶貴經(jīng)驗，在自由貿(mào)易協(xié)定政府采購領(lǐng)域談判的過程中充分傳播中國經(jīng)驗，承擔(dān)起大國責(zé)任；另一方面，我國需要堅持本國立場，以“平等互利、合作共贏”的姿態(tài)推進(jìn)自由貿(mào)易協(xié)定中政府采購規(guī)則的談判進(jìn)程，爭取在政府采購國際規(guī)則完善的進(jìn)程中充分展現(xiàn)中國的影響力。

首先，通過世界貿(mào)易組織機制推進(jìn)政府采購國際規(guī)則的發(fā)展。盡管GPA在發(fā)展過程中存在實施的困境，亟須改革，但不可否認(rèn)的是，GPA目前依然在國際貿(mào)易和政府采購國際化中發(fā)揮著重要的作用。為了改善采購實踐和促進(jìn)互惠的實現(xiàn)，GPA的最新工作計劃包含了支持中小企業(yè)參與政府采購、促進(jìn)可持續(xù)采購以及制定國際采購安全標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，這些工作計劃與我國的國家利益和立場具有一致性，我國可充分利用和GPA成員方談判的機會，著力推進(jìn)政府采購國際化議題的協(xié)商和發(fā)展。

其次，參與多邊開發(fā)銀行采購政策的制定和完善。世界銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行和亞洲開發(fā)銀行等多邊開發(fā)銀行在貸款或援助項目中所運用的政府采購規(guī)則和實踐做法與各國的政府采購體系具有很強的互動性。我國可以借助金磚銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等平臺積極提出有關(guān)政府采購的合作倡議，凝聚政府采購領(lǐng)域的共同價值觀。

最后，“一帶一路”倡議也為中國積極參與政府采購國際規(guī)則制定帶來了重要機遇?！耙粠б宦贰背h中龐大的基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)模為沿線國家目前水平迥異的政府采購制度提供了合作和趨同的可能性，在合作深化的過程中也能通過自由貿(mào)易協(xié)定為我國與沿線國家互相開放政府采購市場奠定很好的基礎(chǔ)。    

（作者單位：國際關(guān)系學(xué)院）

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