民事訴訟法的修改對政府采購的影響與啟示

【聚焦·新民訴法】

編者按：2021年12月24日，全國人大常委會作出關于修改民事訴訟法的決定，修改后的民事訴訟法自2022年1月1日起施行。因相關修改內(nèi)容對政府采購民事糾紛產(chǎn)生影響，故從本期開始，《中國政府采購報》特設專題，邀請業(yè)界人士對此進行探討。

民事訴訟法的修改對政府采購的影響與啟示

■ 杭正亞

2022年1月1日起，修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新民訴法）正式施行。這對政府采購領域產(chǎn)生較大影響：一方面，該法作為確定性規(guī)范，對民事訴訟事項作出明確、具體的規(guī)定，包括政府采購在內(nèi)的民事訴訟均受其規(guī)制。另一方面，某些法律規(guī)范作為準用性規(guī)范，沒有在法律條文中就相關領域民事訴訟的某個問題直接作出規(guī)定，但指出相關內(nèi)容適用民事訴訟法的規(guī)定。如《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第三十四條第二款規(guī)定，投訴處理決定書的送達，參照民事訴訟法關于送達的規(guī)定執(zhí)行。又如，行政訴訟法第一百零一條規(guī)定，人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，該法沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法的相關規(guī)定。

筆者對新民訴法的內(nèi)容梳理后發(fā)現(xiàn)，相關條款的修改對政采的影響和啟示主要表現(xiàn)在四個方面。

第一，政府采購投訴處理決定書可以采用電子方式送達，電子送達等方式無法送達的，可以公告送達。

處理政府采購投訴事項時，財政部門會遇到與“送達”有關的特殊情況，如“專遞郵寄遭退件”“電話聯(lián)系是空號”“上門送達但門緊閉”等。今后若存在類似情況可參考新民訴法的相關規(guī)定。首先，新民訴法第九十條規(guī)定，經(jīng)受送達人同意，可以采用能夠確認其收悉的電子方式送達，以送達信息到達受送達人特定系統(tǒng)的日期為送達日期。受送達人提出需要紙質(zhì)文書的，應當提供紙質(zhì)文書。這一規(guī)定使得，索要紙質(zhì)文書無障礙的同時，還可以使用更為便捷的電子送達方式。

若財政部門參考上述條款，要求質(zhì)疑投訴人通過電子方式送達，需要注意電子方式送達的條件：一是經(jīng)受送達人同意確認受電子送達的地址，如電子郵箱、微信號、QQ號等；二是若能確認受送達人收悉，應在電子郵箱中要求收件人做到已讀回執(zhí)，在微信或者QQ等應用程序中要求收件人表示確認收到；三是明確送達生效標準為到達主義，即送達信息到達特定系統(tǒng)即視為有效送達，而不以財政部門發(fā)出行為作為有效送達。另外，參照新民訴法第九十五條規(guī)定，受送達人下落不明，用直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉(zhuǎn)交送達、電子送達等方式無法送達的，可以公告送達。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過三十日，即視為送達。由于公告期縮短至三十日，在政府采購投訴處理中，能有效遏止惡意投訴、干擾采購、躲避送達等行為。

新民訴法第九十條規(guī)定，可以電子方式送達的是訴訟文書。訴訟文書的范圍非常廣泛，而94號令僅規(guī)定投訴處理決定書的送達可參照民事訴訟法關于送達的規(guī)定執(zhí)行，送達的文書范圍相對狹窄。政府采購投訴處理中，會產(chǎn)生受理審查時的多種告知書、補正通知書、暫停采購活動通知書等，調(diào)查取證時的答復通知書、調(diào)查取證通知書、質(zhì)證通知書等。如果這些文書也能通過電子方式送達，則會大大提高政府采購投訴處理的效率，甚至能克服送達難、投訴處理時間不夠的問題。

筆者認為，新民訴法關于訴訟文書送達的規(guī)定對政府采購有一定借鑒作用，建議未來政府采購領域?qū)ο嚓P文書的送達范圍作更加廣泛的規(guī)定。當下，省級財政部門可根據(jù)94號令第四十四條規(guī)定，制定具體實施辦法時借鑒新民訴法中關于電子方式送達的規(guī)定，在政府采購領域?qū)崿F(xiàn)“電子數(shù)據(jù)多跑步，紙質(zhì)文書少郵寄”，以此提高質(zhì)疑、投訴效率。

第二，新民訴法對政府采購電子化質(zhì)疑投訴處理具有借鑒意義。

為應對新冠肺炎疫情，最高人民法院于2020年2月14日，發(fā)布了《關于新冠肺炎疫情防控期間加強和規(guī)范在線訴訟工作的通知》，于2021年6月16日，發(fā)布了《人民法院在線訴訟規(guī)則》。根據(jù)以上內(nèi)容，新民訴法新增第十六條內(nèi)容，即“經(jīng)當事人同意，民事訴訟活動可以通過信息網(wǎng)絡平臺在線進行?！薄懊袷略V訟活動通過信息網(wǎng)絡平臺在線進行的，與線下訴訟活動具有同等法律效力。”如此做法將上述應對疫情的司法創(chuàng)新成果進行了很好的法律化。

新冠肺炎疫情同樣給政府采購和其訴訟工作帶來了嚴峻考驗。2020年2月6日，財政部辦公廳發(fā)布了《關于疫情防控期間開展政府采購活動有關事項的通知》，推進政府采購項目電子化實施，要求有條件的地方盡量在線提供采購文件、提交投標（響應）文件，實行電子開標、電子評審等流程。針對投訴處理工作，要求在疫情防控期間可暫?，F(xiàn)場受理、質(zhì)證等工作，相關業(yè)務改為網(wǎng)上辦理。

政府采購供應商分布全國各地，發(fā)生民事爭議時他們要到外地乃至外省法院提起訴訟。若各地進行在線訴訟可極大程度地方便訴訟當事人并降低其訴訟成本。由此建議涉及政府采購領域的民事訴訟，可以直接依照新民訴法在線訴訟；涉及政府采購領域的行政訴訟，可以依照行政訴訟法第一百零一條規(guī)定和新民訴法第十六條規(guī)定，進行在線訴訟。另外，政府采購領域訴訟當事人應當注意的是，當事人對訴訟方式有選擇權，未經(jīng)其同意，人民法院不得強制或者變相強制適用在線訴訟。部分當事人同意適用在線訴訟，部分當事人不同意的，相應訴訟環(huán)節(jié)可以采取同意的當事人線上、不同意的當事人以線下的方式進行。

目前，在政府采購活動和訴訟活動在線進行過程中，有的省級財政部門制定了政府采購電子化質(zhì)疑投訴方面的規(guī)范性文件，政府采購質(zhì)疑投訴依托政府采購網(wǎng)電子化質(zhì)疑投訴系統(tǒng)，開展政府采購電子化質(zhì)疑的提出和答復、投訴的提起和處理，實現(xiàn)全流程電子化辦公，優(yōu)化了政府采購領域營商環(huán)境。隨著新民訴法的實施，必將有許多新的經(jīng)驗成果，這對于政府采購電子化質(zhì)疑投訴處理，將有很多有益的借鑒。

第三，理順了簡易程序，完善了小額訴訟程序，擴大了獨任審理的適用，對于政府采購領域簡單爭議、小額項目的質(zhì)疑投訴處理程序的簡化有一定啟示。

一般說來，政府采購涉及的民事訴訟大致有三類：政府采購活動引起的糾紛，如締約過錯責任；合同訂立、履行引起的糾紛；投訴處理決定確認的可依法起訴的糾紛。從司法實踐看，這些糾紛多數(shù)被認為是事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件，適用簡易程序而獨任審理。

原民訴法規(guī)定，只有適用簡易程序?qū)徖淼囊粚徝袷掳讣拍苡蓪徟袉T一人獨任審理。新民訴法第四十條第二款、第四十一條第二款規(guī)定，“基層人民法院審理的基本事實清楚、權利義務關系明確的第一審民事案件”可以由審判員一人適用普通程序獨任審理?！爸屑壢嗣穹ㄔ簩Φ谝粚忂m用簡易程序?qū)徑Y(jié)或者不服裁定提起上訴的第二審民事案件，事實清楚、權利義務關系明確的，經(jīng)雙方當事人同意”，可以由審判員一人獨任審理。

此外，新民訴法第一百六十五條規(guī)定，基層人民法院和它派出的法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單金錢給付民事案件，標的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之五十以下的，適用小額訴訟的程序?qū)徖恚瑢嵭幸粚徑K審。標的額超過上述數(shù)額但在二倍以下的，當事人雙方也可以約定適用小額訴訟的程序。根據(jù)該法第一百六十七條、第一百六十八條規(guī)定，適用小額訴訟的程序?qū)徖戆讣?，可以一次開庭審結(jié)并且當庭宣判，應當在立案之日起兩個月內(nèi)審結(jié)，有特殊情況需要延長的，經(jīng)法院院長批準可以延長一個月。這些規(guī)定對政府采購領域的訴訟當事人來說，無疑簡化了訴訟程序，便于糾紛早日解決。

另外，新民訴法第四十二條、第一百六十六條分別規(guī)定了明確不適用獨任審理、小額訴訟程序六種情形的“負面清單”。根據(jù)這些規(guī)定，當事人可能會認為，政府采購訴訟案件屬于涉及國家利益、社會公共利益的案件，涉及群體性糾紛、可能影響社會穩(wěn)定的案件，人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的案件，此類型的訴訟案件不得由審判員一人獨任審理；也可能認為，政府采購訴訟案件屬于需要評估、鑒定或者對訴前評估、鑒定結(jié)果有異議的案件，一方當事人下落不明的案件，當事人提出反訴的案件等其他不宜適用小額訴訟的程序?qū)徖淼陌讣?，提出不得適用小額訴訟的程序，而對程序問題提出異議。

對此程序爭議，解決辦法分別是該法第四十三條、第一百六十九條規(guī)定，即在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜由審判員一人獨任審理的，應當裁定轉(zhuǎn)由合議庭審理；發(fā)現(xiàn)案件不宜適用小額訴訟的程序的，應當適用簡易程序的其他規(guī)定審理或者裁定轉(zhuǎn)為普通程序。當事人認為獨任審理或者適用小額訴訟的程序?qū)徖磉`反法律規(guī)定的，可以提出異議由法院審查，異議成立的裁定轉(zhuǎn)由合議庭審理，或者適用簡易程序的其他規(guī)定審理或者裁定轉(zhuǎn)為普通程序，異議不成立的裁定駁回。

在政府采購爭議中，多數(shù)采購項目的爭議具有事實清楚、權利義務關系明確、金額相對小的特點。訴訟可采用簡易程序、小額訴訟程序、獨任審理。

當前，某些供應商會因采購標的金額非常小的項目反復質(zhì)疑、投訴，采購人不得不多次重新采購，政府采購當事人和財政部門為爭議解決所耗費的人力、財力、時間成本有時超過采購標的金額，這對政府和社會來說都是極大的浪費。通常情況下，政府采購訴訟的要求比政府采購質(zhì)疑、投訴的要求更為嚴格，訴訟若可采用簡易程序，那么未來在政府采購中，對于那些事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大且標的金額較小的政府采購爭議，在法律、法規(guī)、規(guī)章的修改時，可借鑒新民訴法的規(guī)定，進行程序簡化的設置。

第四，對調(diào)解協(xié)議司法確認的新規(guī)，對多元化解政府采購爭議有借鑒作用。

新民訴法第二百零一條對調(diào)解協(xié)議的司法確認作出新規(guī)定：一是對之前的人民調(diào)解協(xié)議書司法確認的范圍擴大到“經(jīng)依法設立的調(diào)解組織調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議”；二是將原來僅由基層人民法院管轄，拓展至有管轄權的中級人民法院；三是明確了“人民法院邀請調(diào)解組織開展先行調(diào)解”的形式與“調(diào)解組織自行開展調(diào)解”的形式互為補充。因此，調(diào)解組織的主體更多元，不再限于人民調(diào)解委員會；調(diào)解發(fā)起的形式更多樣，有法院主動邀請開展和調(diào)解組織自行開展；調(diào)解糾紛類別增加，不再限于一般民間糾紛。

政府采購爭議，部分涉及政府采購政策，部分不涉及政府采購政策僅視為一般民事爭議。因此，對政府采購爭議的處理不應“一刀切”，要根據(jù)爭議的不同內(nèi)容和性質(zhì)選擇適當?shù)慕鉀Q方法。建議在政府采購領域?qū)嵭姓{(diào)解制度，由已經(jīng)建立的政府采購協(xié)會組織政府采購爭議調(diào)解委員會，對部分政府采購爭議進行調(diào)解，說服、勸導政府采購當事人自愿達成協(xié)議、解決糾紛。然后根據(jù)新民訴法規(guī)定，向法院申請對調(diào)解協(xié)議司法確認，以產(chǎn)生可以申請強制執(zhí)行的效力。

（作者系江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人）

本報擁有此文版權，若需轉(zhuǎn)載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。