苦練基本功 打造核心競爭力

【大咖傳聲】

編者按：近年來，代理機(jī)構(gòu)數(shù)量實現(xiàn)“井噴式”增長，但質(zhì)量參差不齊的問題令人堪憂，量變更要質(zhì)變，這已在代理行業(yè)內(nèi)達(dá)成共識。改革洪流滾滾向前，站在新時代的坐標(biāo)上，代理機(jī)構(gòu)如何在行業(yè)叢林中屹立不倒，提升核心競爭力成為關(guān)鍵。為此，我報開設(shè)相關(guān)欄目，將陸續(xù)邀請圈內(nèi)“大咖”圍繞這一話題展開討論。

苦練基本功 打造核心競爭力

——新時代政府采購代理機(jī)構(gòu)如何做好政府采購需求管理

■ 程超

“當(dāng)別人想要一杯水的時候，你提供的不應(yīng)是一杯咖啡?！痹诮?jīng)濟(jì)學(xué)論著中，常用到類似的比喻來說明需求分析和需求管理的重要價值。做好政府采購需求管理工作是貫徹落實深化政府采購制度改革要求的重要舉措。在新時代下，政府采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)立足政府采購需求拓展代理服務(wù)，幫助采購人做好需求管理，為采購人提供高附加值、專業(yè)化的政府采購代理專業(yè)服務(wù)，這才是根本之道、發(fā)展基石。

 政府采購需求管理的本質(zhì)和內(nèi)涵

采購需求是政府采購活動的核心。2021年5月，財政部印發(fā)了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），確立了采購需求在政府采購活動中的源頭作用，明確了采購需求調(diào)查、審查的主體責(zé)任歸采購人承擔(dān)，明確了采購前、采購后采購需求管理的主要任務(wù)，并對采購需求的編制、采購實施計劃的確定、風(fēng)險控制等做了細(xì)化規(guī)定，同時，賦予了采購人可以委托采購代理機(jī)構(gòu)參與采購需求管理的權(quán)利。

政府采購需求管理是指采購人組織確定采購需求和編制采購實施計劃，并實施相關(guān)風(fēng)險控制管理的活動。

首先，采購人需要通過科學(xué)的需求定位、需求分析才能確定比較清晰、符合實際的采購需求；其次，采購人編制采購實施計劃的過程，是為了明確通過何種方式、按照何種程序來滿足已確定的采購需求；最后，在確定采購需求和讓采購需求得以實現(xiàn)的同時，還要進(jìn)行風(fēng)險控制，即明晰需求中技術(shù)、商務(wù)、目標(biāo)、定位，以及獲取過程的合理、合法性問題。

政府采購代理服務(wù)拓展的幾個關(guān)鍵方向

在政府采購項目中，需要增加的工作任務(wù)包括開展需求調(diào)查、編制采購需求、編制采購實施計劃、審查采購需求和采購實施計劃、合同文本審查和履約驗收。在新的要求下，政府采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極參與到政府采購全過程的各個環(huán)節(jié)，幫助采購人把采購需求管理的內(nèi)容快速清單化、文檔化、流程化。

一是開展采購需求調(diào)查，做好書面記錄和存檔工作。需求調(diào)查的實質(zhì)是對項目進(jìn)行可行性、合理性、經(jīng)濟(jì)性分析，需要有專業(yè)的調(diào)查人員、明確的調(diào)查內(nèi)容、科學(xué)的調(diào)查方式和清晰的決策程序?！掇k法》第十條規(guī)定，面向市場主體開展需求調(diào)查時，選擇的調(diào)查對象一般不少于3個，并應(yīng)當(dāng)具有代表性。《辦法》第十一條規(guī)定了4類項目應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查，劃定了需求調(diào)查的范圍，可以概括為“錢多、重要、專業(yè)、自愿”，同時確定了兩種可以不重復(fù)調(diào)查的情況，即1年內(nèi)已進(jìn)行需求調(diào)查的項目和在對采購項目開展可行性研究等前期工作中已開展需求調(diào)查工作的項目。

在實施項目采購中，采購代理人員一般通過向同行業(yè)、類似單位咨詢、網(wǎng)絡(luò)查詢等方式了解產(chǎn)品的歷史采購信息，進(jìn)而獲得有關(guān)產(chǎn)品的技術(shù)資料、產(chǎn)品價格信息，對技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行簡單糅合，或完全參考某一已完成項目的采購文件制定采購需求。

作為專業(yè)采購代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)有效落實采購前市場調(diào)研和采購需求調(diào)查工作，首先要明確調(diào)查問題，結(jié)合問題選擇合適的調(diào)查方式，規(guī)定調(diào)查結(jié)果的呈現(xiàn)形式（調(diào)查報告、調(diào)查建議書、問題清單等），將調(diào)查結(jié)果的采納情況及原因說明納入后續(xù)審查工作機(jī)制，以確保調(diào)查結(jié)果可以有效轉(zhuǎn)化為采購需求，避免采購人“掉坑”，及時幫助采購人發(fā)現(xiàn)尚未關(guān)注到的技術(shù)路線、市場行業(yè)，防止他們由于專業(yè)度不夠過度依賴個別供應(yīng)商的意見，幫助采購人更好地實現(xiàn)采購目的。

二是落實政府采購政策，科學(xué)合理確定采購需求。在項目實施過程中，采購需求的形成普遍存在“擠牙膏”、隨意做、走過場等現(xiàn)象，帶來的后果就是：采購文件常出現(xiàn)采購需求不符合法律法規(guī)規(guī)定，政府采購政策體現(xiàn)不完整，采購文件對采購標(biāo)的功能、參數(shù)描述不完善等情形，最后只能把大量評審分值、權(quán)重留給條件差、履約能力不足的供應(yīng)商，從而導(dǎo)致質(zhì)疑投訴出現(xiàn)，甚至導(dǎo)致項目采購失敗。

采購代理機(jī)構(gòu)要及時幫助采購人把落實政策功能的重點從交易環(huán)節(jié)前移至需求管理環(huán)節(jié)，將政策功能嵌入采購實施計劃的流程中、采購文件的文本中，技術(shù)要求和商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)客觀，量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)等次，有連續(xù)區(qū)間的按照區(qū)間劃分等次，功能和質(zhì)量指標(biāo)的設(shè)置要充分考慮可能影響供應(yīng)商報價和項目實施風(fēng)險的因素，在制度上實現(xiàn)閉環(huán)。

此外，采購代理機(jī)構(gòu)還可加強(qiáng)與供應(yīng)商信息的互聯(lián)互通，搭建交流平臺，要求潛在投標(biāo)人為采購需求的制定提供相關(guān)信息，避免信息單向流動，形成采購雙方良性互動，降低信息成本。同時，可通過相關(guān)數(shù)據(jù)庫在線對比同類商品或服務(wù)的技術(shù)參數(shù)和價格。

三是梳理項目要點、風(fēng)險點，科學(xué)編制采購實施計劃。采購人在開始采購活動前，還應(yīng)當(dāng)編制采購實施計劃，采購實施計劃包括合同訂立安排和合同管理安排等各項內(nèi)容。但從現(xiàn)階段實際情況來看，無論編制采購需求還是編制采購實施計劃，都需要采購代理機(jī)構(gòu)精通政府采購相關(guān)法律法規(guī)、合同管理以及項目管理知識，同時，能夠根據(jù)采購人的采購目標(biāo)，協(xié)調(diào)相關(guān)方梳理合規(guī)合理的采購需求。

在合同管理實施中，采購代理機(jī)構(gòu)要堅持“以終為始”的理念開展合同策劃，對政府采購項目的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測和分析，并在合同中設(shè)置相應(yīng)條款，從而將采購人的管理風(fēng)險降到最低；應(yīng)幫助采購人通過清單、文檔方式梳理項目采購包劃分、供應(yīng)商資格條件、采購方式、評審規(guī)則、合同類型、定價方式等環(huán)節(jié)的要點、風(fēng)險點，以及針對性的操作要領(lǐng)、管控預(yù)案、責(zé)任分擔(dān)和替代方案；注重預(yù)判合同訂立風(fēng)險與合同履行風(fēng)險，防止中標(biāo)供應(yīng)商“坐地起價”。這樣可以幫助采購人提前預(yù)判和化解采購風(fēng)險、減少采購損失、提高采購成功率和滿意度。

《辦法》還首次提出，對重點項目要由采購人聘請的法律顧問審定合同文本，這就需要準(zhǔn)備法律顧問出具的法律意見書。采購代理機(jī)構(gòu)可以幫助采購人編寫好法律意見書文檔，文檔內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋需要審定的合同文本必備條款。

四是堅持五大原則開展文檔審查，嚴(yán)格采購需求管理審查。《辦法》第三十二條規(guī)定，采購人可以根據(jù)本單位實際情況，建立相關(guān)專家和第三方機(jī)構(gòu)參與審查的工作機(jī)制。采購代理機(jī)構(gòu)在沒有參與確定采購需求和編制采購實施計劃的前提下，可以接受委托參與需求審查。在采購活動開始前，針對采購需求管理中的重點風(fēng)險事項，對采購需求和采購實施計劃進(jìn)行審查。在審查階段，我們可以幫助采購人細(xì)化組織方案、審查工作文檔，也可以為采購人的審查決策提供咨詢服務(wù)。這樣可以針對采購需求管理中的重點風(fēng)險事項做好準(zhǔn)備，對于未通過審查的采購需求或計劃，采購人應(yīng)當(dāng)及時修改內(nèi)容并重新進(jìn)行審查。

審查應(yīng)遵循以下五大原則：采購需求的合規(guī)性原則，與采購任務(wù)書的一致、匹配性原則，采購需求的科學(xué)、完整、一致性原則，“寬進(jìn)優(yōu)選”原則，采購需求的項目可操作性原則。

五是加強(qiáng)采購平臺數(shù)字化建設(shè)，促進(jìn)采購需求標(biāo)準(zhǔn)化。在政府采購項目實施過程中，由于各類采購項目技術(shù)要求復(fù)雜，采購人缺乏前期需求調(diào)研導(dǎo)致技術(shù)商務(wù)要求不合理，其對國家資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定了解不夠，造成實際價格超過預(yù)算導(dǎo)致采購失敗、受到供應(yīng)商質(zhì)疑。通過數(shù)字化處理，將大量標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)變?yōu)榭商崛　⒁妆葘Φ臄?shù)據(jù)，可以大大降低失誤風(fēng)險、提升采購效率。比如，計算機(jī)、耗材這類貨物類商品往往型號多、迭代快、技術(shù)參數(shù)較為復(fù)雜，借力數(shù)字化手段將技術(shù)參數(shù)進(jìn)行數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化，在采購需求文件編制環(huán)節(jié)實現(xiàn)自動關(guān)聯(lián)技術(shù)參數(shù)，并作為審核的參考依據(jù)，可以大大提高采購需求編制的準(zhǔn)確性，為提升采購效率提供有力的數(shù)據(jù)支撐。

采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)，將采購預(yù)算、采購前調(diào)研論證、政策要求等嵌入數(shù)字化系統(tǒng)，打通業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)流、信息流，建設(shè)集交易、監(jiān)管、服務(wù)于一體的、貫穿采購業(yè)務(wù)全生命周期的數(shù)字化系統(tǒng)，探索延伸使用場景，實現(xiàn)從采購需求管理、采購實施計劃，到采購尋源、采購執(zhí)行的全流程數(shù)字化，進(jìn)一步提升風(fēng)險控制管理水平，推動采購執(zhí)行更陽光、更科學(xué)、更規(guī)范，同時降低采購成本。

未來代理機(jī)構(gòu)需具備核心競爭力

基于對政府采購市場現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢分析，在采購人主體責(zé)任的發(fā)揮過程中，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)從初級、中級、高級三個層次來持續(xù)打造專業(yè)化服務(wù)能力，獲得未來立足于采購服務(wù)市場的“制勝法寶”。

在初級能力方面，一是采購文件編制能力。即根據(jù)客戶提供的需求文件，結(jié)合政府采購法律法規(guī)及管理規(guī)定對政府采購各種采購方式的規(guī)范性要求，合法合規(guī)、準(zhǔn)確無誤整合編寫采購文件的能力。二是規(guī)范組織及操作能力。即靈活掌握政府采購各項法律法規(guī)及管理規(guī)定，并能施以有效管控，杜絕操作風(fēng)險。三是采購政策、法律法規(guī)解讀能力。即充分掌握政府采購各項規(guī)定及其含義，融會貫通且應(yīng)具備前瞻性。

在中級能力方面，一是采購需求分析與解讀能力。即判斷需求是否完整、合理、具有歧視性排他性；需求是否表達(dá)充分，能讓潛在供應(yīng)商理解并提供相應(yīng)報價；需求內(nèi)容是否能與評審標(biāo)準(zhǔn)相呼應(yīng)，能準(zhǔn)確詮釋采購意圖。二是市場行情掌握能力。即通過對需求的理解及對市場信息的有效收集，判斷項目的競爭程度，為采購方式的選擇、采購價格的測算、采購風(fēng)險防范等提供前期支持。三是供應(yīng)商資源獲取能力。即有針對性地對某一行業(yè)的供應(yīng)商信息進(jìn)行有效捕捉與收集，這些信息應(yīng)能夠反映該供應(yīng)商的履約能力、誠信水平、風(fēng)險指標(biāo)等。

在高級能力方面，一是行業(yè)信息整合能力。即為提供一站式問題解決方案儲備信息資源的能力。二是采購管理全過程咨詢服務(wù)能力。包含從采購流程體系標(biāo)準(zhǔn)化搭建、項目前期調(diào)研、預(yù)算申報、項目立項、采購實施、合同履行、項目驗收、績效評價、供應(yīng)商風(fēng)險評估及跟蹤管理等在內(nèi)的全過程采購咨詢服務(wù)。高級能力應(yīng)更多地借助大數(shù)據(jù)支撐及科技手段。

未來的政府采購代理服務(wù)，應(yīng)打造為一種“采購+咨詢”的服務(wù)模式，“采購”是基本功，“咨詢”才是核心競爭力。

代理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自身專業(yè)能力建設(shè)，實現(xiàn)從“重程序的合規(guī)性采購”向“重需求的專業(yè)化采購”轉(zhuǎn)變，提升采購代理專業(yè)和技術(shù)的含金量，為采購人采購決策提供專業(yè)化的方案，當(dāng)好采購人的參謀助手。

（作者單位：中國通用咨詢投資有限公司）

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