政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查中可能存在的問題及對策研究（上）

政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查中可能存在的問題及對策研究（上）

本文通過分析政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀及問題，提出相應(yīng)對策建議，進(jìn)一步完善需求管理，提高政府購買公共服務(wù)質(zhì)效。

首先，對政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查作出理論分析，理清政府采購需求調(diào)查中政府、公眾、社會組織三方參與主體的行為邏輯，并根據(jù)公共服務(wù)屬性分析政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查的特點(diǎn)。

其次，梳理有關(guān)需求調(diào)查的相關(guān)法律法規(guī)，總結(jié)現(xiàn)階段政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查工作的開展?fàn)顩r。

最后，探究我國政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查在頂層設(shè)計(jì)、調(diào)查主體、調(diào)查方式工具、內(nèi)部控制、調(diào)查結(jié)果應(yīng)用等方面存在的問題，并據(jù)此提出合理化建議。

■ 姜愛華 張鑫娜 常延婕 呂惠英

政府購買公共服務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措之一，公共服務(wù)供給的質(zhì)效是各方關(guān)注的熱點(diǎn)問題，而公共服務(wù)需求制定是影響公共服務(wù)供給質(zhì)效的關(guān)鍵因素。因此，本文以此為切入點(diǎn)，依托當(dāng)前相對成熟的政府采購程序，研究適用政府采購程序的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的需求管理問題，其中將重點(diǎn)聚焦需求調(diào)查環(huán)節(jié)。

需求調(diào)查的理論分析

采購需求調(diào)查作為采購前期環(huán)節(jié)，對整個采購活動起著基礎(chǔ)性作用，需求調(diào)查工作的充分與否直接關(guān)系到政府采購活動的質(zhì)量和效率。在政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查過程中，主要涉及三方主體：購買和提供服務(wù)的政府、消費(fèi)和評價(jià)服務(wù)的市場（公眾）以及生產(chǎn)服務(wù)的社會組織。

從政府需求角度來看，作為購買公共服務(wù)的最終決策者，政府在公共服務(wù)供給中占據(jù)主導(dǎo)地位：一方面，政府作為代表公眾利益的權(quán)力機(jī)構(gòu)，依法履行納稅人的受托責(zé)任，政府將公共資源投入到公共服務(wù)供給中，以提高自身公信能力。由于大眾需求的多元化，僅靠政府提供各項(xiàng)公共服務(wù)的供給，必然會產(chǎn)生公共服務(wù)供給量不足且質(zhì)量不高、效率低下等問題。為了實(shí)現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置，政府必然會選擇通過購買服務(wù)的方式由社會第三方組織承擔(dān)公共服務(wù)供給。為了切實(shí)履行公共職能，提供公眾真正訴求的公共服務(wù)，政府在購買服務(wù)時(shí)需要以公眾需求為基礎(chǔ)選擇項(xiàng)目，而需求調(diào)查環(huán)節(jié)為政府了解公眾需求提供有效渠道，通過對需求調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的公眾訴求進(jìn)行意見整合，最終體現(xiàn)在購買公共服務(wù)的決策中。另一方面，政府除了公共服務(wù)職能屬性外，也重點(diǎn)承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)職責(zé)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)帶來的晉升激勵也使得政府缺乏關(guān)注公眾需求的動力，采購單位對采購標(biāo)的價(jià)格、供應(yīng)、市場技術(shù)等需求信息的把握情況一定程度上依賴采購人自身的專業(yè)素養(yǎng)和對需求的調(diào)查規(guī)模?？傮w來看，受職能屬性要求、內(nèi)在驅(qū)動以及自身能力影響，政府在購買公共服務(wù)時(shí)更偏好于定向、協(xié)商、內(nèi)部制定方式選擇關(guān)聯(lián)程度高的服務(wù)供給機(jī)構(gòu)。

從公眾需求角度來看，一方面，公眾是政府購買公共服務(wù)的實(shí)際消費(fèi)者和受益者，為了能充分享受到滿意的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)個人效用最大化，公眾擁有向政府進(jìn)行服務(wù)偏好表達(dá)的根本動力，以保證政府在公眾實(shí)際需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行采購選擇。另一方面，公眾也是政府職責(zé)履行情況的監(jiān)督者和評價(jià)者，公眾對政府購買公共服務(wù)的滿意程度直接反映出政府采購工作的效果。公眾通過需求調(diào)查積極參加購買服務(wù)決策，不僅有利于提高決策的科學(xué)合理性，更有利于政府履行公共服務(wù)供給方面的受托責(zé)任。但以上行為均以公眾擁有準(zhǔn)確的主人公意識為前提。作為納稅人，公眾在購買過程中并非公共服務(wù)的直接購買者。因此，公眾在心理層面容易降低自身與購買公共服務(wù)行為的關(guān)聯(lián)程度，“政治冷漠”心理對公眾參與政府公共事務(wù)的積極性會產(chǎn)生負(fù)面抑制作用。

從第三方供給角度來看，政府購買公共服務(wù)實(shí)際是政府將自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織履行，社會組織的紐帶作用體現(xiàn)在政府理解與感知公眾需求方面。社會組織可通過采購項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)，將公眾真實(shí)需求偏好直接向政府反映與傳遞。社會組織對公眾需求的準(zhǔn)確反映程度極大影響了政府購買公共服務(wù)的最終成效。但政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)是政府經(jīng)濟(jì)行為市場化的過程，社會組織除了提供公共服務(wù)的業(yè)務(wù)屬性外，仍以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的。通過承接公共服務(wù)項(xiàng)目，社會組織可以獲得相對集中的公共資金。因此，在實(shí)際操作中，社會組織為了能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目中標(biāo)，除了需要滿足公眾訴求外，對政府這一服務(wù)購買者的需求偏好也要盡可能滿足。理論上，在信息完全暢通的情況下政府需求應(yīng)與公眾偏好保持一致。但受諸多因素影響，公眾需求與政府需求產(chǎn)生分歧時(shí)，由于政府資源優(yōu)勢，社會組織具有向政府需求傾斜的內(nèi)在驅(qū)動，無法真實(shí)有效地反映公眾需求。

需求調(diào)查的政策現(xiàn)狀

政府采購需求調(diào)查相關(guān)規(guī)定與需求管理密不可分，需求調(diào)查是需求管理的重要組成部分。關(guān)于政府采購需求調(diào)查的法律法規(guī)也散落在需求管理相關(guān)的政策法規(guī)中，整體來看，主要涉及需求調(diào)查目的、調(diào)查原則、調(diào)查對象、調(diào)查方式與調(diào)查內(nèi)容等方面。

在國家層面，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確，政府向社會力量購買服務(wù)的總體方向是從各地實(shí)際出發(fā)，準(zhǔn)確把握社會公共服務(wù)需求，公開擇優(yōu)，以事定費(fèi)，強(qiáng)化評估。《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的通知》規(guī)定，政府購買公共服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)廣泛征求相關(guān)供應(yīng)商（承接主體）、專家意見。對于第三類服務(wù)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)征求社會公眾的意見。《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，積極探索建立公共服務(wù)需求征集機(jī)制，充分發(fā)揮社會組織在發(fā)現(xiàn)新增公共服務(wù)需求、促進(jìn)供需銜接方面的積極作用。

《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第十一條提出了需求論證的首要目的是“科學(xué)合理確定采購需求”；第十五條簡要指出需求論證的內(nèi)容即“采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求”，此外，還提出了征求社會公眾的意見，征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見的需求論證方法；第二十條規(guī)定揭示了需求論證的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一，即“采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求不得指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品”，此類行為屬于對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》，一是明確了對采購需求的要求，同時(shí)也是需求調(diào)查應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，即“采購需求應(yīng)當(dāng)合規(guī)、完整、明確。采購需求應(yīng)當(dāng)符合國家法律法規(guī)規(guī)定，執(zhí)行國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，落實(shí)政府采購支持節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策要求。除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。采購需求應(yīng)當(dāng)包括采購對象需實(shí)現(xiàn)的功能或者目標(biāo)，滿足項(xiàng)目需要的所有技術(shù)、服務(wù)、安全等要求，采購對象的數(shù)量、交付或?qū)嵤┑臅r(shí)間和地點(diǎn)，采購對象的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。采購需求描述應(yīng)當(dāng)清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確，能夠通過客觀指標(biāo)量化的應(yīng)當(dāng)量化”。二是提出了“需求論證”一詞，并對需求論證的方式選擇作了原則性指導(dǎo)，即“采購人可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合預(yù)算編制、相關(guān)可行性論證和需求調(diào)研情況對采購需求進(jìn)行論證。政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，采購人應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會公眾的意見。需求復(fù)雜的采購項(xiàng)目可引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家，吸納社會力量參與采購需求編制及論證”。

《政府購買服務(wù)管理辦法》規(guī)定了關(guān)于服務(wù)需求管理的相關(guān)細(xì)節(jié)。例如，第十五條規(guī)定：“政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)突出公共性和公益性，重點(diǎn)考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關(guān)，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、提高財(cái)政資金績效的項(xiàng)目。政府購買的基本公共服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容、水平、流程等標(biāo)準(zhǔn)要素，應(yīng)當(dāng)符合國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求?！边@一規(guī)定揭示了調(diào)查論證購買公共服務(wù)需求時(shí)須特殊考量的原則。

《政府采購需求管理辦法》，一是對需求論證的需求內(nèi)容作了更細(xì)致的解釋。第六條規(guī)定：“本辦法所稱采購需求，是指采購人為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，擬采購的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。技術(shù)要求是指對采購標(biāo)的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等。商務(wù)要求是指取得采購標(biāo)的的時(shí)間、地點(diǎn)、財(cái)務(wù)和服務(wù)要求，包括交付（實(shí)施）的時(shí)間（期限）和地點(diǎn)（范圍），付款條件（進(jìn)度和方式），包裝和運(yùn)輸，售后服務(wù)，保險(xiǎn)等。”二是首次明確了采購需求調(diào)查重要方式的定位。第十條規(guī)定“采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關(guān)情況”。三是對需求調(diào)查的必要項(xiàng)目作了詳細(xì)規(guī)定。具體包括：1000萬元以上的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，3000萬元以上的工程采購項(xiàng)目；涉及公共利益、社會關(guān)注度較高的采購項(xiàng)目，包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目等；技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，包括需定制開發(fā)的信息化建設(shè)項(xiàng)目、采購進(jìn)口產(chǎn)品的項(xiàng)目等；主管預(yù)算單位或者采購人認(rèn)為需要開展需求調(diào)查的其他采購項(xiàng)目。

在地方層面，為加強(qiáng)政府采購需求管理工作，提高政府采購效率，更好地實(shí)現(xiàn)物有所值的采購目標(biāo)，各地方政府結(jié)合具體情況推進(jìn)需求調(diào)查工作。

2015年，四川省財(cái)政廳印發(fā)了《四川省政府采購項(xiàng)目需求論證和履約驗(yàn)收管理辦法》，立足于實(shí)務(wù)工作中存在的大量采購需求確定不合理、不科學(xué)，監(jiān)督缺位，導(dǎo)致政府采購質(zhì)次價(jià)高的問題，規(guī)范了政府采購需求論證的體系，分款明晰列陳了政府采購需求論證的責(zé)任主體、目標(biāo)、適用項(xiàng)目范圍、論證內(nèi)容、方法與論證結(jié)果應(yīng)用等具體內(nèi)容。

2016年，安徽省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)省級政府采購項(xiàng)目需求管理工作的通知》，從采購需求的編制、論證、內(nèi)部管理與監(jiān)督等方面對采購單位提出要求，進(jìn)一步以制度建設(shè)規(guī)范本省采購需求管理，落實(shí)采購人主體責(zé)任。

2018年，山西省財(cái)政廳印發(fā)了《加強(qiáng)政府采購需求和履約驗(yàn)收管理辦法》，以預(yù)算金額為依據(jù)劃分了需求論證的范圍，明確規(guī)范了需求論證的內(nèi)容、方法與目標(biāo)，以期實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化源頭管理，堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，規(guī)范政府采購項(xiàng)目需求確定和履約驗(yàn)收行為的目標(biāo)。

2017年，黑龍江省財(cái)政廳印發(fā)了《黑龍江省財(cái)政廳關(guān)于加強(qiáng)政府采購項(xiàng)目需求編制與公示工作的通知》指出，完整明確、詳細(xì)具體、科學(xué)合理的需求是采購計(jì)劃執(zhí)行的前提條件，要求根據(jù)預(yù)算安排、實(shí)際工作需要，重點(diǎn)對集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目進(jìn)行充分的市場調(diào)研論證并廣泛征集意見建議，進(jìn)而強(qiáng)化采購人需求編制的主體責(zé)任。

2018年，山東省財(cái)政廳印發(fā)了《山東省政府采購需求管理暫行辦法》，強(qiáng)化了科學(xué)調(diào)查的要求，規(guī)定對一定金額以上、采購人難以自行確定技術(shù)指標(biāo)的，以及采購項(xiàng)目社會影響較大和關(guān)注度較高的項(xiàng)目，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，或者邀請相關(guān)專家、3個以上品牌（核心產(chǎn)品）供應(yīng)商參與調(diào)查，發(fā)揮專業(yè)“過濾”作用，充分保證需求調(diào)查的科學(xué)性和有效性。同時(shí)，該文還對需求調(diào)查內(nèi)容和參與調(diào)查的專家作出了進(jìn)一步的要求。

2021年，青海省財(cái)政廳發(fā)布了《青海省財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府采購需求管理辦法>的通知》，針對《政府采購需求管理辦法》提出細(xì)化執(zhí)行要求，明確采購人對采購需求管理各項(xiàng)工作的主體責(zé)任，將實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的所有技術(shù)、商務(wù)要求列入采購需求范圍，確保采購需求清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確，并按照有利于采購項(xiàng)目實(shí)施的原則，根據(jù)采購需求特點(diǎn)和實(shí)施要求，合理安排采購時(shí)間，明確分包要求，選用采購方式，選擇評審方法，擬定合同條款，確定驗(yàn)收方案，加強(qiáng)對采購需求的形成和實(shí)現(xiàn)過程的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。同年，湖北省財(cái)政廳也發(fā)布了《湖北省財(cái)政廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部<政府采購需求管理辦法>的通知》，旨在切實(shí)從源頭加強(qiáng)政府采購管理，明確采購人主體責(zé)任，提高政府采購質(zhì)效。該通知明確要嚴(yán)格落實(shí)政府采購需求管理的各項(xiàng)要求，科學(xué)合理確定采購需求，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策、預(yù)算安排、績效目標(biāo)、采購管理制度、市場狀況、擬采購標(biāo)的需滿足的技術(shù)和商務(wù)要求等情況對采購項(xiàng)目開展需求調(diào)查，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式深入了解采購標(biāo)的主要特征及要求供應(yīng)商響應(yīng)的條件，確保采購需求合規(guī)、完整、明確、規(guī)范。

在其他層面，中央國家機(jī)關(guān)采購中心較早針對采購需求調(diào)查中需求論證問題進(jìn)行系統(tǒng)化指導(dǎo)，于2017年印發(fā)的《采購項(xiàng)目需求論證辦法》（國機(jī)采辦〔2017〕6號）對采購需求論證的論證主體、論證方式、論證項(xiàng)目等相關(guān)事宜進(jìn)行明確規(guī)定。具體包括：需求論證的定義，即采購人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，委托采購中心就確定采購需求征求相關(guān)方意見。需求論證的適用情形有三種，分別為采購需求較為復(fù)雜、性質(zhì)特殊的；采購項(xiàng)目社會影響較大、關(guān)注度較高的；采購中心認(rèn)為確有必要的。需求論證的主要方式有公開征求意見、專家論證、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)論證等。具體方式可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，靈活選用。其中，采購人未采納通過公開征求意見方式獲得的修改意見，且未提供充足證明材料佐證其采購需求合理性的，應(yīng)當(dāng)組織專家或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)論證；涉及政府向社會公眾提供公共服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開征求意見。需求論證內(nèi)容包括，項(xiàng)目類別和擬采用的采購方式；對投標(biāo)供應(yīng)商的資質(zhì)要求；技術(shù)指標(biāo)、服務(wù)要求，包括但不限于數(shù)量、功能及對應(yīng)的性能要求、規(guī)格；材質(zhì)及相應(yīng)物理性功能要求；包裝及附帶工具；質(zhì)量要求；付款條件、售后服務(wù)和履約期限、地點(diǎn)、方式等能夠?qū)崿F(xiàn)采購目的的全部內(nèi)容；評分細(xì)則。

（本文未完待續(xù)，作者姜愛華系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，張鑫娜系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士生，常延婕系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院碩士生，呂惠英系山東威海市環(huán)翠區(qū)財(cái)政局科員）

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