按圖索驥 以往鑒來

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——我國(guó)地方緊急采購(gòu)制度現(xiàn)狀調(diào)研綜述

■ 本報(bào)記者 張舒慧

在新冠肺炎疫情不斷反復(fù)的當(dāng)下，緊急采購(gòu)的問題再次被推到風(fēng)口浪尖。國(guó)內(nèi)不少專家學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建緊急采購(gòu)管理制度已迫在眉睫。

據(jù)了解，2020年伊始，財(cái)政部就會(huì)同應(yīng)急管理部積極推進(jìn)緊急采購(gòu)法律體系的構(gòu)建工作。另外，“去年財(cái)政部曾帶隊(duì)在應(yīng)急管理部進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，兩部門將在廣泛調(diào)研和認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取盡快出臺(tái)政府緊急采購(gòu)相關(guān)規(guī)范性文件，明確緊急采購(gòu)的適用情形、基本原則、采購(gòu)方式、具體流程和監(jiān)管措施，建立科學(xué)的緊急采購(gòu)決策、實(shí)施和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，確保有法可依、有章可循?！睉?yīng)急管理部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。由此可見，我國(guó)緊急采購(gòu)立法已提上日程。

目前，雖然國(guó)家層面還未出臺(tái)有關(guān)緊急采購(gòu)的法律制度，但地方層面有不少探索。據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)甘肅省、遼寧省、廣東省深圳市、安徽省合肥市和黃山市、山東省濟(jì)南市、河北省邯鄲市、山西省陽泉市等12個(gè)省市出臺(tái)了緊急采購(gòu)的相關(guān)規(guī)范性文件。這些文件在緊急采購(gòu)定義、適用范圍、采購(gòu)程序、供應(yīng)商選擇、監(jiān)督管理等方面都有所規(guī)定。

定義須“清” 范圍要“明”

翻看上述地方的相關(guān)規(guī)定，記者發(fā)現(xiàn)，闡述緊急采購(gòu)的定義大部分是以啟動(dòng)前提和適用對(duì)象兩方面為出發(fā)點(diǎn)。例如，安徽省黃山市、河北省邯鄲市、山西省陽泉市等地提出，緊急采購(gòu)是指政府和相關(guān)部門啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案后，使用財(cái)政性資金，直接或間接用于搶險(xiǎn)救災(zāi)、緊急救治、安置、防疫和臨時(shí)性救助等需要緊急采購(gòu)貨物、工程或服務(wù)的行為。其中，邯鄲、濟(jì)南等地還特別指出，緊急采購(gòu)中的財(cái)政性資金包含政府部門獲得的捐贈(zèng)資金。

對(duì)于為何另外明確緊急采購(gòu)中的財(cái)政性資金包含政府部門獲得的捐贈(zèng)資金這一內(nèi)容，某地財(cái)政部門工作人員告訴記者，一般情況下，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)的采購(gòu)資金主要包括地方政府儲(chǔ)備資金、國(guó)家臨時(shí)下?lián)苜Y金，以及社會(huì)各界捐贈(zèng)資金。前兩者毫無疑問屬于財(cái)政性資金，但社會(huì)各界捐贈(zèng)資金需要分情況討論：若捐贈(zèng)資金的對(duì)象為社會(huì)公益組織，如紅十字會(huì)等，未指明具體受助對(duì)象時(shí)，這部分資金理論上雖然不屬于財(cái)政性資金，但也不屬于公益組織所有，不能隨意選擇采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，政府有權(quán)對(duì)這部分資金進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督；若捐贈(zèng)資金的對(duì)象為政府部門，資金性質(zhì)視為財(cái)政性資金，資金的使用需要在政府部門的安排下進(jìn)行采購(gòu)。此外，上述受訪者表示，文件中明確捐贈(zèng)資金的性質(zhì)，不僅有助于在緊急采購(gòu)情況下高效、有序開展工作，還能統(tǒng)籌慈善力量，避免部分組織中飽私囊、亂用捐贈(zèng)資金。

在了解了地方對(duì)緊急采購(gòu)的定義后，再來看看緊急采購(gòu)的適用范圍又包括哪些。記者通過梳理發(fā)現(xiàn)，前述省市中，大部分規(guī)范性文件都以正面清單的形式列舉了屬于緊急采購(gòu)范圍的情形，范圍均包括因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全事件，以及經(jīng)政府應(yīng)急管理部門認(rèn)定的其他應(yīng)急事件需要緊急采購(gòu)的項(xiàng)目。其中，遼寧省及河北省邯鄲市對(duì)這些情形又進(jìn)行了具體闡述。深圳市和濟(jì)南市補(bǔ)充了另外兩種情形，即已列入年度計(jì)劃，完工、交付使用時(shí)間與計(jì)劃批復(fù)時(shí)間間隔不超過6個(gè)月，且按正常程序采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的項(xiàng)目；未列入年度計(jì)劃，因發(fā)生不可預(yù)見的急需或者突發(fā)事件，不宜采用招標(biāo)方式，且臨時(shí)追加并需要緊急采購(gòu)的政府重點(diǎn)項(xiàng)目?！爸匝a(bǔ)充這兩種情形，一方面，為了明確緊急采購(gòu)區(qū)別于一般的政府采購(gòu)項(xiàng)目，不能按照政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行。例如，若緊急采購(gòu)項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等采購(gòu)方式，那么實(shí)行招標(biāo)方式采購(gòu)的，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于20日。這一時(shí)間要求與緊急采購(gòu)短時(shí)間完成采購(gòu)的要求矛盾。另一方面，是為了起到類似于‘兜底條款’的作用，對(duì)于不可預(yù)見的情況，方便相關(guān)部門執(zhí)行?！毕嚓P(guān)人士向記者透露。

也有地方以負(fù)面清單的形式列舉了不在緊急采購(gòu)范圍內(nèi)的情形。如，深圳市規(guī)定了6種不適用于緊急采購(gòu)的情形，包括與某一應(yīng)急事項(xiàng)不直接相關(guān)的其他配套采購(gòu)項(xiàng)目、有明確的項(xiàng)目進(jìn)度要求或已列入年度計(jì)劃卻因采購(gòu)單位不及時(shí)申報(bào)、提供采購(gòu)文件編制材料等自身原因造成延誤的項(xiàng)目、經(jīng)認(rèn)定按規(guī)定程序通過公開招標(biāo)可按時(shí)完工交付使用的采購(gòu)項(xiàng)目等。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，深圳此舉是為防止有人鉆空子，借用緊急采購(gòu)的簡(jiǎn)化規(guī)定謀取私利。

“急”靠簡(jiǎn)化 “缺”看供應(yīng)

緊急采購(gòu)不同于一般的政府采購(gòu)，關(guān)鍵在于突破采購(gòu)計(jì)劃性，解決“急”和“缺”兩大問題。

解決“急”的核心在于采購(gòu)程序的簡(jiǎn)化，這是地方給出的答案。具體做法是，通過分類處理、縮短時(shí)間、事后備案等方式簡(jiǎn)化緊急采購(gòu)程序。例如，深圳市、濟(jì)南市要求在5個(gè)工作日內(nèi)完成對(duì)采購(gòu)方式的申請(qǐng)審批，同時(shí)明確規(guī)定屬于因自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件需緊急采購(gòu)的項(xiàng)目，在1個(gè)工作日內(nèi)完成審批；因發(fā)生不可預(yù)見的急需或者突發(fā)事件，臨時(shí)追加且需要緊急采購(gòu)的政府重點(diǎn)項(xiàng)目，市財(cái)政局收到單位齊備的申報(bào)后，在兩個(gè)工作日內(nèi)完成對(duì)采購(gòu)方式的審批。又如，甘肅省、安徽省等以自主采購(gòu)為主，實(shí)行事前通報(bào)和事后備案制度。對(duì)確屬特別緊急，來不及逐級(jí)報(bào)告的項(xiàng)目，相關(guān)部門可先行采購(gòu)，事后備案。再如，有地方除了備案管理外，還將流程按照不同的采購(gòu)金額分類，以提高緊急情況下的快速響應(yīng)能力。采購(gòu)金額在10萬元以下的緊急采購(gòu)執(zhí)行事后備案說明；采購(gòu)金額在10萬元（不含）至100萬元（不含）之間的采購(gòu)項(xiàng)目須報(bào)批，但審批時(shí)間為1日內(nèi)；超過100萬元以上的緊急采購(gòu)則須采取先審議后研究決定的流程。

至于“缺”，還要看供應(yīng)商。對(duì)于供應(yīng)商的選擇，甘肅省、山東省、河北省邯鄲市、湖北省黃石市、山西省陽泉市等均對(duì)此予以明確。記者注意到，但凡涉及這一內(nèi)容的文件，其選擇范圍多數(shù)依據(jù)以下三點(diǎn)原則：一是優(yōu)先選擇曾經(jīng)在政府采購(gòu)項(xiàng)目中中標(biāo)且履約良好的企業(yè)；二是可從應(yīng)急采購(gòu)供應(yīng)商庫中選擇供應(yīng)商；三是原則上應(yīng)選擇3家以上供應(yīng)商進(jìn)行詢價(jià)。另外，山西省陽泉市還對(duì)其進(jìn)一步細(xì)化，要求由采購(gòu)人書面申請(qǐng)，并推薦三家以上履約良好、資金實(shí)力較強(qiáng)、專業(yè)力量雄厚并具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)備選，優(yōu)先選擇曾經(jīng)在政府采購(gòu)項(xiàng)目中中標(biāo)且履約良好的企業(yè)。不同于上述地方規(guī)定，遼寧省則明確，采取與一個(gè)或者多個(gè)供應(yīng)商談判以及價(jià)格比較的方法，在保證物資質(zhì)量和交付時(shí)間的前提下，以合理的價(jià)格直接購(gòu)買。

既然緊急采購(gòu)?fù)黄屏瞬少?gòu)計(jì)劃性，那么對(duì)采購(gòu)各方當(dāng)事人的監(jiān)督管理更加不容忽視。據(jù)記者梳理，各地的監(jiān)督管理舉措大致有四項(xiàng)：一是強(qiáng)調(diào)信息披露，規(guī)定統(tǒng)一的信息發(fā)布時(shí)間和媒體平臺(tái)。如，甘肅省規(guī)定，緊急采購(gòu)活動(dòng)完成10日內(nèi)，采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)人、供應(yīng)商名稱、品種、數(shù)量、價(jià)格等結(jié)果，必須在其政府采購(gòu)網(wǎng)上公布，接受社會(huì)監(jiān)督。二是加大懲處力度。如，河北省邯鄲市規(guī)定，在緊急采購(gòu)過程中，相關(guān)供應(yīng)商應(yīng)認(rèn)真履行應(yīng)急采購(gòu)合同，不得囤積居奇、哄抬價(jià)格，價(jià)格不得高于應(yīng)急事件發(fā)生以前的水平。如有違反，一經(jīng)查實(shí)，將列入政府采購(gòu)不良行為記錄，3年內(nèi)不得進(jìn)入邯鄲市政府采購(gòu)市場(chǎng)。三是建立內(nèi)部管理機(jī)制，妥善保存相關(guān)文件及憑證，以備事后監(jiān)督檢查。四是落實(shí)崗位責(zé)任制。如，遼寧省、山東省、安徽省等地要求，緊急采購(gòu)時(shí)要指派兩名以上工作人員負(fù)責(zé)采購(gòu)活動(dòng)，經(jīng)手人必須在發(fā)票等購(gòu)買憑據(jù)上背書簽字。

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