英國(guó)政府采購(gòu)政策概況

【他山之石】

英國(guó)政府采購(gòu)政策概況

■ 劉小川 唐東會(huì)

政府采購(gòu)制度在英國(guó)具有悠久的歷史，經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐，英國(guó)不僅積累了豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，而且具備了較完整的政府采購(gòu)政策體系。

政府采購(gòu)基本政策

英國(guó)政府采購(gòu)的基本政策為，涉及政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)的所有物資、服務(wù)及公共設(shè)施的采購(gòu)都必須建立在“物有所值”（Value For Money）的基礎(chǔ)上。所謂“物有所值”，就是政府采購(gòu)時(shí)既要充分考慮價(jià)值因素，又要考慮質(zhì)量因素，將二者有機(jī)結(jié)合以滿足使用者的需要。英國(guó)政府認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)“物有所值”這一核心原則，應(yīng)激發(fā)供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，只有供應(yīng)商的充分競(jìng)爭(zhēng)才能保證政府采購(gòu)的貨物、服務(wù)、工程更加優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。

“物有所值”的“值” 除了要兼顧公平競(jìng)爭(zhēng)和質(zhì)量效率，還要關(guān)注政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮，英國(guó)政府尤其重視杜絕商業(yè)賄賂以及維護(hù)市場(chǎng)公正的政府采購(gòu)政策功能。政府采購(gòu)反商業(yè)賄賂政策是指，政府部門可以自由地根據(jù)各自的政策，向“友好合作方”進(jìn)行采購(gòu)，但絕不允許部門內(nèi)的公務(wù)人員在采購(gòu)時(shí)濫用職權(quán)去追求私人效益。政府采購(gòu)保護(hù)市場(chǎng)公正政策是指，為構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，政府采購(gòu)要公平地對(duì)待所有企業(yè)，政府部門必須保證拒絕與犯有嚴(yán)重職業(yè)犯罪行為或經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠佳的供應(yīng)商做生意。此外，政府采購(gòu)向弱勢(shì)群體傾斜政策中所提及的弱勢(shì)群體主要包括兩類，即中小企業(yè)和殘疾人企業(yè)。政府鼓勵(lì)政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)采購(gòu)時(shí)消除不利于中小型企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的障礙，同時(shí)不歧視大型企業(yè)。雖然政府采購(gòu)不存在地方優(yōu)惠政策，但已注冊(cè)登記的殘疾人企業(yè)參與政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)時(shí)，對(duì)其參與的項(xiàng)目給予價(jià)格扣除，用扣除后的價(jià)格參與評(píng)審。

政策執(zhí)行基礎(chǔ)

在英國(guó)，政府各部門采購(gòu)政策的實(shí)施受預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任以及議會(huì)監(jiān)督的約束。

預(yù)算控制。英國(guó)財(cái)政部通過預(yù)算制定收入和借貸額度，對(duì)未來三年中每年的公共支出作一個(gè)“總預(yù)算”，并在各部門支出和應(yīng)急備用資金之間做出預(yù)算分配建議。這些建議包括“供應(yīng)估算”，最終成為政府向議會(huì)提出的資金要求，并在每年的“公共支出核查”中得到解決。下議院通過對(duì)“供應(yīng)決議”的投票來批準(zhǔn)這些“供應(yīng)估算”，而議會(huì)則是通過“撥款條例”對(duì)其進(jìn)行批準(zhǔn)，“撥款條例”賦予各政府部門政府采購(gòu)撥款的權(quán)力。

政府部門的所有支出都要求有議會(huì)的授權(quán)。如果必要，政府部門可通過“追加預(yù)算”制度獲得資金，但只能專款專用。各部門的政府采購(gòu)都要受資金規(guī)模的限制，而且只能在資金劃撥的財(cái)政年度之內(nèi)支出。在預(yù)算控制的前提下，政府部門的小額政府采購(gòu)支出可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)一次性使用。

個(gè)人責(zé)任。各政府部門都應(yīng)任命一名會(huì)計(jì)官員，對(duì)政府采購(gòu)的運(yùn)行進(jìn)行恰當(dāng)?shù)墓芾聿?duì)政府采購(gòu)資金的使用負(fù)責(zé)。該會(huì)計(jì)官員必須保證政府采購(gòu)支出的各方面都周全合理，做到“物有所值”。根據(jù)政府會(huì)計(jì)條例，會(huì)計(jì)官員們必須深刻領(lǐng)會(huì)財(cái)政部頒布的《采購(gòu)政策指南》和《采購(gòu)實(shí)施指南》的內(nèi)容和精神，以保證政府采購(gòu)政策落到實(shí)處。

議會(huì)監(jiān)督。各政府部門的政府采購(gòu)受議會(huì)公共支出委員會(huì)的監(jiān)督，公共支出委員會(huì)又要受全國(guó)審計(jì)辦公室的監(jiān)督，而全國(guó)審計(jì)辦公室則要受部門審計(jì)員兼總審計(jì)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。部門審計(jì)員兼總審計(jì)長(zhǎng)對(duì)政府采購(gòu)資金的使用情況擁有充分的監(jiān)督權(quán)，檢查與監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)一般是以是否符合既定的政府采購(gòu)政策為依據(jù)。

政策的執(zhí)行

英國(guó)政府非常重視政府采購(gòu)政策的執(zhí)行效率，政府通過制度創(chuàng)新、預(yù)算控制等措施，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)“物有所值”的政策目標(biāo)。

政府采購(gòu)管理的制度創(chuàng)新有利于政府采購(gòu)效率的不斷提高。英國(guó)政府通過對(duì)政府采購(gòu)組織以及政府采購(gòu)過程的職業(yè)化改造，提高政府采購(gòu)的行政效率，降低政府采購(gòu)的營(yíng)運(yùn)成本；通過對(duì)政府采購(gòu)職業(yè)機(jī)構(gòu)的私有化或公私合伙改制，在降低政府采購(gòu)業(yè)務(wù)成本的同時(shí)，提高政府采購(gòu)資金的使用效率；通過進(jìn)一步開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，例如，將原來在內(nèi)部承包的政府采購(gòu)項(xiàng)目或戰(zhàn)略性合同訂購(gòu)轉(zhuǎn)為與私人部門的公開競(jìng)爭(zhēng)，以激勵(lì)國(guó)內(nèi)供應(yīng)商提升效率。

近年來，英國(guó)政府出臺(tái)了一系列有關(guān)政府采購(gòu)制度創(chuàng)新的新政策，主要有責(zé)任細(xì)化政策和私有化政策。例如，將部分政府采購(gòu)的責(zé)任從一些中央部門轉(zhuǎn)移到地方部門，或者從政府的“大機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)移到“小機(jī)構(gòu)”，進(jìn)一步明確各自的責(zé)任，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策的執(zhí)行效果。為了使政府采購(gòu)更貼近市場(chǎng)，達(dá)到較理想的效率，英國(guó)政府選擇一些組織，包括負(fù)責(zé)文職人員膳食的組織、各級(jí)資產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，政府將這些機(jī)構(gòu)所需的商品和設(shè)施轉(zhuǎn)交給私營(yíng)部門采購(gòu)。另一種改革方式是將國(guó)有部門直接改造為私有部門，例如，英國(guó)的國(guó)有交通、電訊、能源和水力部門已經(jīng)完成了私有化的改造。當(dāng)然，這些部門的產(chǎn)品和設(shè)施采購(gòu)也是完全市場(chǎng)化的。

英國(guó)財(cái)政部是履行政府采購(gòu)政策的最高行政部門，專設(shè)與采購(gòu)事務(wù)有利益關(guān)系的私有財(cái)金部門，處理關(guān)于私營(yíng)財(cái)金方案的政策和實(shí)踐問題。該部門授權(quán)配置了一個(gè)特別工作組，其組員是從私營(yíng)部門抽出的臨時(shí)文職人員，特別工作組的職能是專為私營(yíng)財(cái)金方案所提的特別提案進(jìn)行審查，以確保其切實(shí)可行。

為了提高政府采購(gòu)政策的效果，僅僅依靠政府采購(gòu)的制度創(chuàng)新是不夠的，還需要配之以必要的組織保障。因此，財(cái)政部組建了一個(gè)專門負(fù)責(zé)采購(gòu)的中央單位，名為政府采購(gòu)實(shí)施小組，其目的是為了吸取私營(yíng)部門的專門知識(shí)和在政府內(nèi)促進(jìn)最佳實(shí)施方案。該組織的人員由政府文職人員和來自私營(yíng)部門的職員共同構(gòu)成。政府采購(gòu)實(shí)施小組的主要任務(wù)是為政府部門的采購(gòu)人員提供有關(guān)政策與操作執(zhí)行的一系列指導(dǎo)意見。

英國(guó)政府采購(gòu)政策的落實(shí)主要依靠政府各職能部門及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)完成，政府期望他們能在職責(zé)范圍內(nèi)認(rèn)真準(zhǔn)確地履行政策，以引起其他公益事業(yè)單位的重視。例如，政府各部門為非國(guó)家機(jī)關(guān)的公益單位的活動(dòng)提供資金，進(jìn)而表明政府采購(gòu)的預(yù)算報(bào)告和提供資金安排的政策導(dǎo)向，即必須要體現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)。英國(guó)政府采購(gòu)的主要職能部門有國(guó)防部、社會(huì)保險(xiǎn)與公益事業(yè)代理部、衛(wèi)生部及全國(guó)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、環(huán)境部、交通區(qū)域部、教育及就業(yè)部、內(nèi)政部，監(jiān)獄等服務(wù)機(jī)構(gòu)、內(nèi)陸稅務(wù)局、海關(guān)及國(guó)內(nèi)貨物稅收總署、北愛爾蘭辦公室、蘇格蘭辦公室及威爾士辦公室。

英國(guó)受預(yù)算控制的資金大約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的40%。在很大程度上，財(cái)政部的授權(quán)支出可在一定范圍內(nèi)使用（在資金總額內(nèi)），但在大項(xiàng)目和特殊項(xiàng)目上的支出通常需要同財(cái)政部經(jīng)費(fèi)小組協(xié)商。英國(guó)財(cái)政部門內(nèi)通常有一個(gè)采購(gòu)牽頭人，負(fù)責(zé)制定部門政府采購(gòu)策略。采購(gòu)牽頭人要向高級(jí)官員和各部部長(zhǎng)提建議，例如，如何在部門內(nèi)部組織采購(gòu)、哪些合同需要上級(jí)部門審核、如何提升采購(gòu)技巧等。

政策差異

一般而言，英國(guó)中央政府和地方政府的政府采購(gòu)政策相差無(wú)幾，但地方政府對(duì)地方政府采購(gòu)的政策執(zhí)行具有一定的調(diào)整權(quán)。例如，1972年的地方政府條例要求地方當(dāng)局頒布有法律效力的命令，規(guī)范對(duì)合同的裁決；1980年的地方政府的房屋及土地條例針對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)有關(guān)建筑和交通的各種政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)（CCT）的做法提出了一些特殊要求；1988年，地方政府條例擴(kuò)大了政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的范圍，包括人力、行政及專業(yè)設(shè)施；1992年的地方政府條例指示相關(guān)的地方政府部門該怎樣進(jìn)行強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)。

英國(guó)國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)政策基本與國(guó)際政府采購(gòu)政策相一致，并無(wú)太大差別。當(dāng)然也存在一些例外情況，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)只要在歐盟規(guī)定政府采購(gòu)協(xié)議基準(zhǔn)線以下的合同，通?？梢圆辉跉W盟公報(bào)上刊登，也就是說，這部分國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)可以自行制定招標(biāo)規(guī)則；非歐洲國(guó)家的供應(yīng)商雖然有權(quán)投標(biāo)取得政府采購(gòu)的合同，但這種權(quán)利僅限于簽署《政府采購(gòu)協(xié)議》成員國(guó)的供應(yīng)商，而且在簽署政府采購(gòu)協(xié)議時(shí)明確提出此類要求。

（本文節(jié)選自《中國(guó)政府采購(gòu)政策的思路與框架》一書，本報(bào)獲原作者授權(quán)發(fā)表）